2012年2月16日星期四

陈树庆:中国公民国籍权利受侵害的个案摘选

《世界人权宣言》宣称“人人有权享有国籍”,“任何人的国籍不得任意剥夺”,第十三条明示:“人人有权离开任何国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家”。中国政府于1998年10月5日在联合国总部签署的《公民权利和政治权利国际公约》第十二条规定“人人有自由离开任何国家,包括其本国在内;任何人进入其本国的权利,不得任意加以剥夺”。中国是联合国安全理事会常任理事国,应该倡导和模范遵守这些人权宣言。

人必自侮而后人侮之!要确保中国公民在全世界受到普遍的尊重与权利保障,必须从国内、从本国政府及各驻外机构善待本国公民做起。但是很遗憾,无论中国大陆目前实际运行的政策、还是许多官老爷们的作风,在许多领域还在歧视、刁难甚至是迫害我们自己的同胞,造成了恶劣的国际影响。本文就中国公民在涉及国籍方面被本国政府机关及官僚侵权的众多案例中例举几个,希望或多或少有“见一叶而知深秋”的效果,具体反映问题严重性的同时,进一步说明国籍制度改革的迫切性与重要性。

案例一 海外华人要我维权,我能吗?

2010年我遭受四年的政治迫害出狱后不久,收到一些要求我用自己的法律知识帮助维权的请求,其中有一海外华侨丁华,打电话要求我帮她讨回被剥夺的中国国籍权利,我经过几天的慎重考虑答应试一试,我要求她提供自己的具体案例和一些情节,不久收到她的email回信,择其一封摘录如下:

2010年12月25日 上午9:36,Amy Ding写道:

小陈:我知道你很忙,没空给我回邮。但出乎意料地收到了你的回邮,所以我把它称为你给我们外籍华人珍贵的圣诞节的礼物。

1、受到你的鼓励我想把我加入美国国籍的心路历程和为什么会走上维权的路的经历告诉你,让你能多知道“具体的细节和问题”以备需要研究与解决问题时用。

我在1996年时读到一篇文章说:美国有很多移民不肯加入美国国籍,原由是加入美国国籍没有实质性的好处。但是一个国家移民多公民少对国家不是好事。为了改变面貌决定把老人补助费改为只有公民可享受。文章又说:美国是民主自由的国家,你爱它难道不应为她做些什么吗?所以在2001年,我的美国绿卡满5年后我立即申请加入美国国籍。我想我老了,只能以此来报答在美国享受的民主自由。

加入美国国籍后,我的中国护照到期,想到中领馆签证才知他们不给我们的中国护照延期,以此来废除我们的中国公民身份。至此,我才知道有国籍法——不承认双重国籍。(这里有很多中领馆的违法活动,以后分析)。

当我知道被开除中国国籍心里很难过,很无奈。我们是升斗小民能和它计较吗?2005年我为家的动拆迁及退休金回国遭拒绝,理由是我没有上海户口,我去公安局申请户口,又说我不是中国人。上海市公安局把我转到中国公安部,公安部说我要退出外国籍才可恢复中国国籍。我说他们违反国籍法13条。应先恢复我的中国国籍,才退出外国籍(他们连宪法规定都违反,何在于国籍法?)。

我在语言学校学英文时,同学都亲热地叫我——chinese,但美国是一个讲honest的国家,我只能老老实实的告诉他们,我不是中国人,我是"纯种"美国人,因为我的中国护照给中领馆剪了,上面每页盖满了"作废"的图章。同学来自世界各国,他们加入美国国籍后,都有本国籍,所以都不理解我说的话。一个泰国女孩说,她们的泰国官员对她说,要像爱护自己的眼睛一样爱护护照。美国有三亿人,其中一亿是移民,二亿是公民。公民中有来自200个国家的移民归化而成。都是双重国籍(中国人除外),为什么不存在利少弊多的问题?美国的强大就是因为双重国籍的人在为她作贡献!中国人60多年互相斗争,两败俱伤。——本是同根生,相煎何太急?

据笔者了解,丁华女士是上海某中学的数学教师,从教了20多年,十几年前来到纽约,美国自由的空气、平等的人际关系,健全的法治社会、近乎完美的关注弱势全体的医保体系,深深的吸引着丁老师,不久丁老师加入了美国籍。可是,丁老师加入了美国籍后,虽然,她没有从事任何反对大陆中国和中共政权的事,但是,几年过后她再想换中国的护照时,她被告知你必须用美国的绿卡才能领取新的中国护照。丁老师怎么也想不明白,我是中国人,我出生在中国,为什么我不可以向其他国家的公民那样,可以拥有两国或两国以上的护照,丁老师一查世界的上的所谓大国和发达国家,都可以拥有两国国籍。在极左思潮统治的前苏联,身为公民你可以申请加入外国国籍,但是,你不能放弃本国国籍。可是,中国大陆的规定是你加入了外国籍,就等于自动放弃中国籍。在多次寻找中国有关部门交涉无果的情况下找到了笔者,要求协助其和所有海外华人的国籍维权。

丁老师还曾说过“大陆中国的关于国籍相关规定,不是与时代同进步的法规。大陆中国政权制定的法律就是有问题的法律。现在海外的人数越来愈多,这些人在加入其他的国籍后,会对中国有威胁吗。令外,大陆中国政权,自称是人民的公仆,有公仆开除主人的吗?倒退一万步讲,我们在海外流浪的主人们,想落叶归根的时候,我的祖国母亲,会拒绝一位漂流在海外游子叶落归根吗?我们要回家见妈妈,还要我的仆人批准,这不是本末倒置了吗?”。

案例二 《领馆小姐咔嚓一刀剪断海外华人哪根筋》

摘自世界之门论坛 2009-11-04,15:47

朋友老张半年前入了籍,这个月老母亲要过80大寿,上周第一次去办理中国签证,领馆工作人员告知他取件时要带原中国护照。当老张兴致勃勃去拿签证,不曾想领馆小姐咔嚓一剪刀,他的中国护照从此作废,中国国籍不再。老张为入籍犹豫多年,期间换过几次护照,旧护照同样被剪个角以示作废,可是这一次绝对不同,用老张的话说,这一剪刀下去,如同剪断了自己的一根筋,这根筋,连着中国的血脉,真不知道回去跟老母亲怎么交待。

就我个人的观感,海外华人加入外国籍,同时希望保留中国籍,主要是从工作和生活便利出发的,当然,这里面也包含一定的情感,尤其是对中国出生的第一代移民而言,他们内心有很深的中国根的情结;加之西方许多国家依据出生地法则,移民入籍并非永久的保障;此外,美国加拿大等西方国家的护照到许多国家可免签证,工作生活旅游好处多多,是很大的诱惑;还有,入了籍不用考虑绿卡居住时间的限定等等,有些人入籍也是无奈的选择。

有人指责入外国籍又想保留中国籍,批评这些海外华人试图脚踩两只船,两头便宜都想占,并拿入籍宣誓来说事儿,甚至质疑这些海外华人的忠诚度和个人品德,我看是上纲上线了。宣誓加入美国籍,美国法律并没有要求你放弃中国籍,入籍华人自己的愿望也未必都想放弃中国籍,要和中国恩断情绝。许多的美国人都是双重国籍,又怎么样?难道这些美国人都有忠诚度的问题和个人道德品质问题?怎么中国人希望保留中国籍就有问题了?

什么事情都有利有弊,不知中国担心什么?加拿大,3000多万人口,而常年居住在外国的加拿大公民达到280万,被戏称为加拿大的“海外省”,据说这里面香港人就占去了5万。现在有几千万华人居住在世界各地,如果中国大陆政府承认双重国籍或者对国人依据出生地法则承认双重国籍,中国不就多了一个实力强大的“外务省”了吗,哈,比较起来“大家拿(加拿大)”,也不算是负担太重。

案例三 《奔丧遭拒子女中领馆前悼诗人罗深原》

【澳洲中文网10月5日讯】(记者骆亚悉尼报道)中国著名古体诗词对联创作诗人罗深原,于约9月22号晨8时许,在粤老家去世,享年93岁。其旅居澳洲的儿子罗民强申请签证回国奔丧,遭到使馆工作人员多番刁难、胁迫,终未获签证前往参加其父葬礼,留下终生遗憾。罗深原在澳的亲友于10月4日在悉尼中领馆前为其举行公开悼念仪式暨新闻会,并根据罗深原生前愿望,其儿子罗民强宣布已代其父郑重声明退出他曾奋斗65年的中共。

案例四 《中国驻美领事馆,你们能不能别那么官僚?》

http://www.tianya.cn/publicforum/content/worldlook/1/371449.shtml

作者:Bigdan2011 ,发表日期:2011-7-30 2:52:00

公公去年去世了,留下了一点遗产,需要我老公和他在国内的二个兄弟共同继承(婆婆早就去世了的),老公的兄弟去有关部门问了继承手续,回答是需要国内的公证处出具一份继承公证书,凭这个公证书就可以办理房屋过户了。公证处需要的资料很详细,其中一项是公公原单位的人事部门出具的亲属关系证明(即证明三兄弟系合法的继承人),老公的兄弟很快就拿到这个证明了,因为公公一直在这个单位工作,单位对其家庭状况十分了解。另外还有一份文件是老公的委托书,因他不能亲自回国办理遗产继承手续,所以委托国内的兄弟办理相关手续。按照国内的规定,老公出具的委托书需要中国驻美国领事馆的认证。

刚好我们五月份要去洛杉矶,于是就心想亲自去那里办吧。结果等材料交上去,办事小姐只瞥了一眼就扔了回来,一句解释都没有。后来我们才知中国驻美领事馆是分了片区的,洛杉矶领事馆只受理西部几个州的文件,我们住在中部,只能去芝加哥领事馆。这事只能怪我们自己无知了,虽然办事小姐的态度相当令人不爽。我们吸取了教训,上网仔细查看了芝加哥领事馆办理认证的要求并一一照办,先是将委托书拿给本地公证员公证(收费2美元),然后拿去州务卿办公室办理认证(2份文件收费20美元),下载申请表并逐项填写,复印护照,然后去邮局买了45美元的Money Order(2份认证40美元,另外5美元是邮寄手续费),填写了回邮信封并贴好了邮票(往返邮寄费花了18美元多一点),并小心翼翼地在信封上面按要求注明了“认证申请”几个字,领事馆的网站上说不写这四个字的话,就后果自负。掐指一算,不算洛杉矶的那趟损失,仅这一回,小小的委托书已经花掉100多美元,但好歹算是寄出去了,心想这次总不会有差错了,费用总比回国一趟要省得多。

大约三、四天之后,老公接到了领事馆打来的电话,说是缺资料,老公忙问缺什么?回答说你得去国内的公安局开个证明,证明你和你父亲之间的关系;老公一听急了,说我来美国都20年了,早入籍了,国内的户口也注销了,公安局怎么开证明呢?回答说,不知道,反正我们需要这个证明;老公又问父亲单位出具证明可以吗?回答不行;老公生气了,问你们要这份证明做什么呢?我是否有继承权国内的公证机关会查清楚,对不对?回答是,公证处需要这个证明,我们也一样需要,我们办理遗产继承的委托书认证都需要这个证明,老公气得没法,只好说,算了,你们把资料寄回给我,我不办了。

这事想想就气愤,我得补充问一问领事馆的官爷们:1.按照打电话的人所说,既然你们办理遗产继承的委托书都需要这份资料,为什么你们的官方网站却不写清楚?2.我们需要的仅仅是一份委托书的认证,按照你们官网的解释,认证就是对州务卿的印章的真实性予以确认而已,为什么你们却非要提供父子关系证明?要求这个无关的资料,你们觉得合乎情理吗?3.你们明知一个入籍美国的中国人的户籍早已被注销,为什么还非要公安局为他出具证明?他本人不在国内,公安局怎么会给他出证明?难道还要他回国一趟,拿回这个文件再送去给你们作认证?如果他能亲自回国,就直接去公证处办理继承手续了,还要这份委托书作甚?4.出具委托书的真正意义是为了简化手续,不想回国,可你们却非把事情搞得比回国一趟还要复杂。委托书还有意义吗?中国驻美领事馆的官老爷们,你们能不能少点官僚?多点人性?

案例五 法轮功学员护照无理被扣、被拒延期和注销

本文作者一直认为,1999年开始对法轮功学员的迫害,不仅严重侵犯人权的违法事件,也是中共当局为自己制造了最有影响力的反对力量,是严重丧失民心的愚蠢行为。这种迫害,在涉及公民国籍权利上也有同样行径。

当一个国家的公民迈出国门的时候,护照就成了他们唯一可以证明自己国籍的合法证件。剥夺了护照,就等于剥夺了一个人的国籍与公民权利。如果国籍是一个公民神圣不可剥夺的权利,那么护照同样也是神圣不可剥夺的。为本国公民提供合法护照,是一个政府的基本职责与义务。据【大纪元2011年03月31日讯】(大纪元记者程静综合报道)近些年来,有逾百名海外华人,包括法轮功学员被中共驻外使馆吊销护照、注销护照、或拒绝护照延期。中使馆官员既不表明理由,也不说明法律依据,给在海外学习、工作的中国公民带来很大麻烦,陷入困境,并制造了大量无国籍人士和国际难民,无人性地剥夺了他们与国内亲属团聚的权利。法轮功学员认为,中使馆官员多以“你自己心里明白”、“我想你比我清楚”等语搪塞应付,似乎自知这种做法无理及无人性,并违反了中国宪法和国际公约。

作者王华在一篇题为《谁不让我们当中国人?》中写到:早在2000年7月,朋友的女儿慧慧在英国出生了。按照英国法律,她应该跟随留学的父母享有中国国籍。可由于孩子的父母修炼法轮功,慧慧一直是个没有国籍的孩子。尽管慧慧的案子被人权组织上报到联合国,中国驻英大使馆也一直不顾国际舆论的谴责,拒绝给一个中国孩子发放中国护照。

2002年澳洲悉尼的法轮功学员芮骏女士准备赴上海探望患肺癌晚期、命在旦夕的母亲,但中共悉尼领事馆却取消了原来发给她的入境签证,理由是芮骏还在修炼法轮功。

日本法轮功学员张淑华2003年9月遗失护照,向大阪领事馆申请,领事馆以各种理由推拖,一直等了7个多月。“因为我炼法轮功,中国使馆连门都不让我进。”而后领事馆则以登报作废的报纸是《大纪元时报》而予以拒绝。“我们不因为你炼法轮功不给你办,但《大纪元时报》登了法轮功在国内被迫害的事实,所以我们不能给你办。”

美国华盛顿DC法轮功学员石伟回忆,2003年12月底,她到使馆签证处为即将到期的护照延期,并缴纳了费用。她和先生2004年1月6号到签证处取护照,一名姓林的使馆官员反问他们夫妇俩,知不知道护照被扣的原因。石伟觉得奇怪,她说:“林问有没有去大使馆前炼功?温家宝总理来的时候有没有去?我说去了。我说我是中国公民,总理来了我当然可以去。……”

2004年2月,澳大利亚法轮功学员赵秀莲到中国驻悉尼领事馆申请办理护照延期手续,被领事馆官员拒绝,理由是修炼法轮功。悉尼领事馆的陈副领事说:“修炼法轮功,到领馆请愿就是反党,反政府行为,你就别想回中国,你去申请难民吧。”赵秀莲表示:“我为中国辛辛苦苦工作了三十三年,就这样毫无道理地被拒国门之外,还要我沦落为难民。”

2004年12月,芝加哥法轮功学员杨森到芝加哥领馆延护照。一个星期后,在取护照时,一个姓周的领事称不能延期。什么理由?周领事说:“没有理由。”杨森说,“还是我挑明了吧,是因为我炼法轮功。”周领事面露为难之色,暗示这是上边的决定。他们只是在执行。

2005年,旅居美国的华人王文怡女士,在得知国内的父亲突然去世的消息之后,于5月3日与19日两度前往驻纽约领馆申请护照回国奔丧,并送上一份讲述护照被中领馆注销经过的陈述,但是中领馆工作人员拒绝接收。王文怡表示在中国这片古老的土地上,上下几千年文化,在孔子为代表的儒家中庸思想等影响下,社会崇尚仁、义、礼、智、信等理念,尊师、尊长辈,父慈、子孝和“忠孝节义”成为人生在世做人的标准。“在护照问题上对我的刁难,并阻止我回国赴丧,既严重违背国际人权准则,又充份彰显了他们反民族传统,反人性的本性。”。

案例六 海外异议人士要求回国权利

《新闻自由导报》创办人曹长青20年前来到美国,护照要到期的时候,一般按常规到中国领事馆办理延期。但是在纽约领馆办延期的时候,他们不但没给延,反而盖上一个戳,上面是“注销”两字。我问他们,为什么把护照给注销了?他们连个理由都不给,说“你心里明白”。我说,你注销护照总得给个理由,如果你认为触犯了法律,那是哪一条?他们根本就不回答。曹长青评论说:中华人民共和国是联合国五个常任理事国之一,这么大一个国家,取消一个公民的资格,吊销护照,总得给个理由吧。但他们连个理由都不给,最后竟然耍无赖,竟然对我说,这个事情是北京高层决定的,你要去北京找领导解决。那你把护照给吊销了,人没法回去中国了,你还说去找北京领导,这不完全是荒唐、耍无赖吗?最后我说找你们领馆负责的,那个办护照的人说领导出差了,什么时候回来不知道。还是耍无赖。

中国问题专家、著名时事评论员盛雪1996年9月份的中秋节,她申请签证回国探望母亲被批准,但在机场被扣押和审问,被逼写悔过书遭盛雪拒绝,24小时后被原机遣返回加拿大。

王若望、刘宾雁等知名文人客死他乡,留下未能在有生之年“用自己的脚踏一踏那片土地”的遗憾,也激起一波波的争取回国权行动。2007年,旨在帮助流亡海外民运人士回国的“我要回家运动”成立。2008年3月,王丹及其他十五名流亡海外的的中国异议人士发表公开信,呼吁北京依法恢复、延续或更换他们持有的中国护照,同时惩办那些由于渎职或进行迫害而侵害他们公民权利的官员。这封公开信署名的中国异议人士除了王丹之外,还有杨建利、胡平、郭罗基、陈一咨、吾尔开希、张伟国、刘刚、陈小平、吴仁华、刘念春、傅申奇、易改、蔡桂华、魏泉宝、王军涛。

2009年,上海维权人士冯正虎先后八次回国被拒,愤而留宿日本成田机场92日,直至获准回国。2010年,民运人士郑存柱在其中国护照到期之际,搭飞机回广州,在机场被扣查三天后又被驱逐回美国。最近旅英作家马建回国被拒,原因在于它不愿意做:“签定协议,保证回去不涉政治活动”的保证。2011年初,香港著名民运领袖司徒华去世,王丹、吾尔开希申请到香港参加追悼会也被拒绝。

2011年8月8日香港《苹果日报》署名李平的评论表示,近年,虽然间中有流亡海外的异见人士获准回国,如:著名诗人北岛被特别批准回国,当天出席在青海举行的青海湖国际诗歌节现年62岁的北岛,六四后流亡海外,北岛1994年曾返国,但在北京入境时被遣送美国,除2001年因父亲病故获当局特准回国奔丧,20多年来一直被内地当局拒绝回国,四年前他应聘在香港中文大学任教后,很少议论大陆政治。他今次获准回国,据悉是中共中央候补委员、中国作协主席铁凝作担保,才得以成行。显然,北京当局扭曲、绑架了回国权,以此作为招安、分化异见人士的筹码,是将囚禁、释放知名异见人士作为外交筹码的延续。作家李承鹏感言说:“诗人回来了。可这里已没有诗。这里的诗是:卑鄙是高尚者的通行证,高尚是卑鄙者的墓志铭”。流亡台湾的异见诗人贝岭希曾数度回国,但每次都在海关被拒入境,并原机遣返。望北京当局一视同仁,让他回家“探访已经九年未见、双腿不良于行的母亲,已六年未见的父亲”。

【大纪元2012年01月13日讯】2012年中国新年将至,中国同胞也纷纷想回大陆探亲、访友、过春节。不少人来电询问,去中领使馆签证或办护照延期时,中领馆要求签写悔过书,坦白来美国申请庇护是假,为拿绿卡是真,在中国也未受任何迫害,将来也决不与大陆政府作对。这样的悔过书该不该签?

在网上,类似的案例的不可胜数,限于篇幅,不再下载举例,也不妨同样以一段网上下载的英文结束本篇:When the earthquake happened in Shichuan,they ask the oversea Chinese to donate money. When the Olympic torch running is been attacked,they ask Oversea Chinese to protect,when it comes to the citizenship. they say no to oversea Chinese,what they do?(译:当四川发生地震时,他们向海外华人募捐,当奥运圣火运行被攻击,他们请求华侨保护。而当涉及到公民身份(国籍权利)时,他们却对海外华人说:不!,他们在干什么?)。中国自古就总结出了社会发展“天顺民意”的规律,但无论民意还是民怨,都是一点一点积累起来的,“莫以善小而不为,莫以恶小而为之”,在国籍法及侨务政策上,到底是利用华侨为主导,还是服务华侨为主导,中共当局有自己利害的掂量,海外华人心中也有自己的一杆称呀。

陈树庆
2012年2月16日完稿于中国杭州

文章来源:参与 更新时间:2/18/2012

2012年2月12日星期日

陈树庆:论中国公民身份管理机关的错位

研究中国大陆国籍法改革,因为涉及公民的身份(户籍、国籍)登记、证件发放机关为公安机关。用一个专门用来保障社会治安、对付刑事犯罪的警察机关来管理公民身份,既有异于中国自古以来历朝历代管理户籍的传统,也不同于世界其他国家的公民身份管理制度,使我有一种莫名其妙的公民权利和尊严被羞辱之感觉,认为现有的中国公民身份管理机关有严重的错位问题。本文从现行“户(籍)警(察)一体”的公民身份管理制度、中国历史上的户籍管理机关、世界其他国家或地区公民身份管理机关的简介、“户警一体”身份管理体制的弊端,公民身份管理制度的“他山之石”(美国、日本为例)、改革成民政部门管理公民身份的可行性分析六个方面展开,希望在理论和实践上为中国公民的身份制度包括国籍法、户籍制度的改革能够起到一点抛砖引玉的作用。

一、具有中国特色的“警户一体”户籍管理体制

上世纪50年代中华人民共和国建立之初,一方面要防范和打击国民党等各种残余势力及刑事犯罪,保卫新政权,公安部强烈要求实行严格的户籍制度;另一方面,要安抚人心,获得广大民众对新政权的拥护支持,不能激化中共政权与人民的敌对情绪,中共“新民主主义政权”宣传说国民党反动派蒋家王朝实行的是法西斯主义一党专制、是一个警察国家,所以不便于自己用警察来直接管控人民包括管理民众的户籍,直到1955年国务院还继续规定户口工作由民政部门负责。随着新政权的江山日渐稳固,“民心”问题已经显得不那么有分量了,在1956年春,城乡户政就转为公安机关统一主管,1958年初全国人大常委员会通过《中华人民共和国户口登记条例》,除“现役军人的户口登记,由军事机关按照管理现役军人的有关规定办理”外,其他公民的户籍管理根据该条例第三条规定“户口登记工作,由各级公安机关主管”、第十五条对公民的迁徙自由规定了严格的审查制度:“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的,以暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记,离开前申报注销;暂住在旅店的,由旅店设置旅客登记簿随时登记”。从此,在共产党的“领导”下正式开始了“合法”的、几乎是历史上或全世界绝无仅有警察治民,一般将其称之为“户警一体”的户籍管理体制,一直延续至今。

现行《中华人民共和国居民身份证法》第六条规定“居民身份证式样由国务院公安部门制定。居民身份证由公安机关统一制作、发放”、第七条规定“公民应当自年满十六周岁之日起三个月内,向常住户口所在地的公安机关申请领取居民身份证。未满十六周岁的公民,由监护人代为申请领取居民身份证”、第八条规定“居民身份证由居民常住户口所在地的县级人民政府公安机关签发”、第九条规定“香港同胞、澳门同胞、台湾同胞迁入内地定居的,华侨回国定居的,以及外国人、无国籍人在中华人民共和国境内定居并被批准加入或者恢复中华人民共和国国籍的,在办理常住户口登记时,应当依照本法规定申请领取居民身份证”。现行《中华人民共和国国籍法》第十五条“受理国籍申请的机关,在国内为当地市、县公安局,在国外为中国外交代表机关和领事机关”,第十六条“加入、退出和恢复中国国籍的申请,由中华人民共和国公安部审批。经批准的,由公安部发给证书”。

二、中国历史上的户籍管理机关

中国古代户籍管理制度,按照每个人的家世出生及社会地位不同,基本上可分为四个等级:第一等是贵籍,一般以皇亲国戚、功勋世家为籍,世卿世禄,比如清朝的八旗族裔由宗人府专管;第二等是官籍,一般归吏部掌管,是一种官本位、有限向民间开放(比如汉朝的举荐制、自隋代创设科举制)的干部人事制度;第三种是民籍,是国家对于广大百姓的户口管理,是国家征收捐税、兵源、劳役(摊丁纳粮)的依据;第四种成为贱籍,包括妓子、戏子、奴仆等,商人在地位低的时候归入贱籍,高的时候归入民籍,少数人甚至还可以捐官进入官籍。其中,最重要的是民籍,不仅是国家的基本户口管理制度,户口簿也是民众自身的重要身份证明材料,“闾里之中有争讼,而以户籍之版、土地之图决之”,就是说打宫司要用户口薄。

在原始社会,限于文字、记录工具及社会分工的粗放,虽有户籍管理之萌芽但在技术和管理上还无法付诸实施。人们用命定姓名来登记身份、确定世系,用特定的纹身和服饰来标志身份,举行聚众庆典来宣告居民身份等有关情况的变化。据《史记卷二?夏本纪第二》记载,约公元前22世纪,舜命“皋陶作士以理民”,“作士以理民”可能算是中国最早的专职民政官员管理民政;禹“平水土,定九州,计民数”,“计民数”可能算是中国最早的人口统计,这都还不一定称得上有正式的户口管理。

从甲骨文记载可知,在商代已经有了人口登记制度,即称之为“登人”或“登众”(摘自:周自强:《中国经济通史?先秦经济卷》)。到了西周,据《周礼。司民》载:“司民掌登万民之数,自生齿以上,皆登于版”。“版”即指登记万民的赋役户籍档案,并由“司民”这一官职来专门掌管赋役户籍档案。

春秋战国时期,各国普遍实行书社制度以便对户口进行登记和管理,据《荀子。仲尼》载:“书社,谓以社之户口,书于版图”。秦代实行名籍制度,当时“四境之内,丈夫女子皆是名于上,生者著,死者削”,登记名籍的目的则是编定户伍,商鞅变法中就有强化“为户籍相伍”制度的内容。

秦统一后对户籍档案的管理更加完备,在中央政府设治粟内史主管全国的赋役户籍档案,郡设户曹掾史,县以下设啬夫分别掌管赋役户籍档案,乡以下由亭长、里正掌管赋役户籍档案。

汉初,中央由丞相掌管全国赋役户籍档案,后改为大司马,东汉中央设户曹掌管全国户籍档案。在地方,郡设户曹吏,县置户曹椽吏主管赋役户籍当案,乡设啬夫编制和管理赋役户籍档案。

魏晋南北朝时期虽然是一个战乱分裂的时期,但仍非常注重对赋役户籍档案的管理,例如曹魏建立了户籍和地籍两种籍册,还专设主管田户、户籍、地籍的官员“户曹校”。

隋朝中央设度支部(后改为民部)主管全国的赋役户籍档案,自隋朝以降,唐、宋、元、明、清各朝,官制设立吏、户(隋朝叫民部,唐朝因为要避讳李世民的“民”字,将民部改为户部)、礼、兵、刑、工六部,中央都由户部掌管全国赋役户籍档案。例如《明史?食货志一》云:“太祖籍天下户口,置户帖户籍,具书名、岁、居地。籍上户部,帖给之民”。籍上户部,类似今天公安户籍机关的内册;帖给之民,则类同于今日居民所持的户口薄了。

至于地方户籍管理:隋朝州设司户曹掌管赋役户籍档案,县以下由县令直接掌管赋役户籍档案;唐朝州的长官州刺史必须亲自掌管,并在州刺史之下设立司户参军辅助州刺史管理赋役户籍档案,县的长官县令也须亲自掌管,并在县令下设司户辅助县令管理赋役户籍档案;宋朝的赋役户籍档案种类比较多,但户口登记和户籍档案的编制时间和办法依然沿唐制;《元史。百官志》有相关记载:凡路府所治,置一司以掌城中民户之事,州节度使兼管赋役户籍档案,县则设县尉主管赋役户籍档案;明朝在省设立布政司掌管一省的赋役户籍档案,其余各级政府则由知州、知府、知县亲自掌管赋役户籍档案。清朝初期基本沿用了明朝的户籍档案管理机构。

至清末,我国各种体制受西方冲击,认识到“宪政之进行无不以户籍为依据,而户籍法编订又必由民法与习俗而成”。在参考东西各国之良规的基础上,宣统元年(1909年3月18日)清政府颁布了中国第一部国籍法《大清国籍条例》,确定民政部为国籍的中央管理机关。宣统三年制定《户籍法》明确地方由“户籍吏”管理户口“户籍吏,城镇由董事会之总董兼允,乡由乡兼允,有区董之城镇由区董兼允。”其中第一百零九条规定“凡入中国籍者,自民政部批准给照之日起,须于十日内呈报于户籍吏”,虽然清政府从中央到地方已经初步建立了警察制度,虽然在执行警务中警察可以核查人们的身份证件,但警察机关与国民的国籍、户籍等身份登记、入籍、出籍及证照发放显然没有直接的关系。

1929年的《中华民国国籍法》将国籍的中央管理机关确定为内政部,1931年12月12日中华民国政府正式颁布了《户籍法》,其中第二条规定“户籍之籍别,以县市为单位”,第三条规定“户籍及人事之登记,一县之乡镇区域及市之坊区域,为其管辖区域”,第十条规定“每户籍管辖区域设户籍主任一人,户籍员若干人,掌理户籍及人事登记事务,于乡镇公所或坊公所内办理之。户籍主人由乡长、镇长或坊长兼任之”,第十三条“户籍及人事登记事务,以乡、镇公所或坊公所所属之线、市政府,为直接监督官署”第十四条规定关于户籍登记事项的统计季报及统计年报“……监督署接到前项报告后,应编造关于全县、市之分类统计季报及统计年报各二分,呈送民政厅,由民政厅一份存查,一份转呈内政部。……统计表格,由内政部定之”。也说明警察机关与民国公民的身份登记、证照发放也没有直接的关系。

看来,中华人民共和国直接用警察来管理公民身份,至少从中国历史上,的确是一个前无古人、后无来者的“制度创新”!

三、世界其他国家或地区的户籍管理机关的简介

在国外,公民的身份登记,一般叫做“民事登记”,因为“民事登记”作为一项最基本的社会管理制度,是其它社会制度的基础和依据,关系重大,因此各国都十分重视“民事登记”。早在在古希腊,公元前594年俊伦进行改革,第一项内容就是按地区而不再按亲属关系划分“舰区”管理民众,规定由“坊社”登记人口,“社长”保管册籍;古罗马帝国时期,户籍制度较为完备,但当时以由“营造官”或“行省总督”为户政官员;中世纪欧洲各国受神权影响较大,人口管理往往由教会负责,初生婴儿的洗礼、死亡人口的葬礼均离不开教职人员,一方面体现神权的地位,另一方面也反映出教会在户籍管理中的作用。比如瑞典,户籍登记分为两种:一种是在各教团的教士局进行登记;另一种是每省在各市政区的地方税务事务局进行登记。

民事登记内容的详尽状况,各国不同:最简单的例如阿根廷,只登记出生、婚姻、死亡三项主要内容。比较详细的不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容,有本人的婚姻状况、纳税情况、简历(包括犯罪记录)等,而且还包括其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。

世界各国的公民身份登记机关也各色各样,比如法国,设立国民身份管理局,统率各级政府所设的身份吏负责日常工作“;在瑞士,由”身份管理官“进行人口登记及管理,至今保存数百年前的户籍资料;阿根廷由国家人口登记局进行户籍登记;在蒙古,由各县、市辖区、区人民代表大会执行委员会负责户籍登记,并由”蒙古人民共和国政府及省、市人民代表大会执行委员会对户籍登记实行领导和监督“,根据《蒙古国国籍法》蒙古国籍事务由蒙古国外国公民和国籍事务管理局掌管;在智利,由民事登记管理员管理户籍;泰国的户籍机关官员为”注册官“;在印度,中央政府和各级政府委任各级负责出生、死亡登记管理员,建立户口管理体制,中央官为”登记总监“,邦最高者为”邦首席登记官“;在挪威,全国设立一个中央人口登记署来管理户口;在摩纳哥,设户籍主管官员管理户籍等;日本户籍机关官员为市、町、村长,根据《日本国籍法》日本国籍的取得和丧失由法务大臣掌管;在美国,户籍管理机关为联邦移民事务管理局及全国保健统计中心,但出生婴儿则要报州政府登记。

即使在前社会主义国家,往往把户口管理权给政务的执行机构,比如在波兰,由民政局负责户籍登记;在罗马尼亚,由乡、市区人民委员会执行委员会进行户籍登记;在前苏联,在城市和区中心由区(市)劳动人民代表苏维埃执行委员会户籍科(处)办理,在农村和镇由村和镇劳动人民代表苏维埃执行委员会办理。根据《拉脱维亚共和国国籍法》入籍化办公室、法院可依法决定该国的国籍取得或丧失。

在我国港澳地区,香港特别行政区的户籍管理主管机关为入境事务处,受政务司保安局领导和监督,不属于警察序列。澳门特别行政区人口管理登记机关分别为出生登记局、死亡登记局,均隶属于司法事务司,也不是警察机构。我国台湾地区现行《户籍法》源于国民政府实行1931年制定的《户籍法》,规定“每户籍管理地区设户籍主任一人,户籍员若干人”。户籍主任由乡长、镇长或坊长等担任。户籍员由乡、镇长或坊长指定所属统治人员兼任之。1946年该法修订补充:户籍行政之主管机关在中央为内政部,在省为省政府,在县为县政府。1973年7月17日该法再次修正:户籍登记以乡、镇为管辖区域。设户政事务所属乡、镇分所;台湾地区动员戡乱时期曾执行过一段时期“户警一体”,户政事务隶属县辖市、县警察机关,但得经行政院批准,此规定在1982年重新修订时被废止,确定“户警分立”体制至今。

综观世界各国和和地区,除中国大陆外,当今世界几乎没有哪个国家或地区实行警察机关管理公民身份的体制,也堪称是一大“中国特色”。

四、“户警一体”的公民身份管理体制的弊端

《中华人民共和国人民警察法》第二条规定“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。《户口登记条例》、《国籍法》、《身份证法》将公民的身份管理(户政、国籍)职责交给公安机关掌管,支持者说能将“保护人民”与“打击犯罪”目的更加有效的结合,而反对者会说实际结果恰恰是将管理对象“人民”与“罪犯”混为一体,或者说,其潜在意义是:全国人民个个生下来就有可能是罪犯,所以有必要户警一体。两种截然不同的评价,关键是看评价者是站在管理者(权力)的角度,还是站在人民(权利)的角度,谁的评价能起到主导地位,实质上就反映了是统治者压制管控人民、还是人民享受秩序对尊严、自由和安全的保障这一社会管理模式的本质问题。

目前中国公民的户籍、身份证、出入境证件管理都由公安机关负责,由于公安机关管理的事务过于广泛,不利于其职权的行使。公安机关所负责的事务,涵盖了国内安全保卫、经济犯罪侦查、治安管理、边防管理、刑事侦查、出入境管理、消防、警卫、公共信息网络安全监察、监所管理、交通管理、禁毒等,还要对铁道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活动进行监管。结果,不仅警力不足成为困扰公安机关的长期问题,而且由于权力集中,公安机关也成为广受批评的焦点。例如,朱海天先生在《浅析我国应废止“户警一体”体制》(《辽宁警专学报》2008年03期),从一个基层警察的经历经验、结合详实的调查包括案例与深入的思考,将“户警一体”体制的弊端归纳为:户警一体体制缺少正常的理性基础,实践中也屡屡侵权;公安机关当初要求管理户籍的动机,不符合行政权力合理有限原则;当前公安工作疲于应付户籍工作,浪费了大量的警力;户籍管理工作已成为“贴钱”工作,严重影响了公安机关警力保障;户警一体对公安机关履行打击犯罪职能的风险干预不容忽视(公安机关是暴力专政机关,而户籍工作是服务性的,出现两难);户籍工作成为公安机关腐败的重灾区;户警一体在一定程度上有损我国国际形象等几大方面。

本文笔者从众多群体性事件警民冲突的微观上来看,“户警一体”制最大的弊端就是让每一个遵纪守法的公民,受警察保护的感觉只能在特殊情况下可能发生(事实上公安机关受太多的杂务例如户政等的干扰,不能专于治安警务,出警不及时、许多案件破不了,更不要说徇私舞弊以权谋私了,效率状况并不乐观),而受警察的控制、甚至刁难的感觉会出现在自己的生活、事业的方方面面、长年累月,不仅培育了政府与民间潜在的或爆发的对立情绪,而且也常常将警察推倒矛盾的焦点容易成为牺牲品、替罪羊。从社会发展的宏观上来看,警察作为一个国家的暴力机器,“户警一体”最大的弊端是“警察治民”严重挫伤了广大民众和平、理性、积极的公民权利意识,取而代之的是对暴力控制与压制的恐惧或暴力反抗倾向,不仅妨碍了整个国家纳入民主法治文明进程的世界潮流,还很有可能使整个社会陷入暴乱、血腥的深渊埋下了隐患,不仅对于广大民众、对于广大警察、甚至对于当权者,“警察治民”继续下去甚至还得到强化,都不会是个好兆头。

可以说,我国目前的户籍主管部门为各级公安机关,将公民作为国家或政权的防范与控制对象而设计,虽一定程度便于治安控制,但已经不适应国家实现公民权利本位的民主法治之社会发展趋势,严重妨碍了惠及全体公民的权利保障机制之构建。

五、公民身份管理制度的“他山之石”

(一)美国公民的身份登记及证照

美国虽然没有统一的机构和法律,却同样严密管理全体国民的身份事务。社会安全号是美国政府管理常住人口的法宝,在美国,任何一个美国公民或在美长期居留的外国人,都必须拥有一个社会安全号,号码惟一且终生不变,类似中国的身份证号。但每个人并不会有一个像身份证一样的卡片带在身上,只需要在脑子里记住这个9位号码。社会安全号在防止商业欺诈、维持市场秩序方面也有一定作用。美国商界很少有人敢制造、销售假冒伪劣商品或搞欺诈活动,这不仅是美国商人的职业道德问题,更由于社会安全号制度使得任何人如果留下污点,今后将得不到别人信任,也找不到生意伙伴。

因为实行"户口登记"美国法律通不过,美国法律认为这样侵犯人权,故只进行公民出生、死亡登记,有人称之为“出生死亡登记大纲”。平时美国公民持有护照或社会保障号,可以自由迁移、移民进行旅游和工作。但公民迁移和移居到某地,其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住房面积,有稳定的收入能呆在该地。否则,有关部门将出面予以法律制裁,用这种方法维护一个城市的和谐和发展。

因为驾照或信用卡的磁条内都存储了个人基本信息,驾照、信用卡和社会安全号扮演了身份证的角色。比如,你在用信用卡购物时,商店通常会让你出示一张带照片的证件,来证明信用卡不是盗用别人的,这个时候驾照就派上了用场。如果你碰巧没考下驾照,可以向驾照发放部门申请一张不能用来开车的证件,上面印有照片,同样可以在某些场合用来证明自己的身份。除了驾照之外,信用卡也常常可以扮演身份证角色。如今,越来越多的美国金融机构在发放信用卡时,也会把持卡人的照片印在卡上,这不仅可以防止信用卡丢失后被盗用,还使得信用卡可以更好地用作身份证。驾照和信用卡尽管拥有验明正身的功能,但要想申请到它们必须先从社会安全局申请到一个社会安全号。

在美国出生或父母一方为美国公民的出生证明就是美国公民的固有国籍证明;外国人归化美国,符合条件的,得向移民局提出入籍申请,获准者正式取得由美国政府批准的书面证明文件,也就是俗称的“公民纸”也有人称之为“美国公民证”。办理美国国籍、永久居留权等事宜的政府机构是美国司法部移民局,2003年3月1日被纳入国土安全部,分为(公民与移民服务局)、(海关及边界保护局)以及(移民及海关执法局)等3个机构。新成立的机构除在正式名称上有所变更外,各地方办事处及所有原来移民局办理的事宜,都不会出现大幅度更改。美国建国后,除了国务院发行护照外,各个州、市甚至公证处都可以发行护照,这些早期发行的护照,版式各异、大小不同,引起各国入境管理机构的困惑。1856年国会立法规定只有国务院才是唯一有权发行护照的机构后,结束了护照“政出多门”的历史。基于完善可靠的公民信用体制,不但有效降低了社会管理成本及经济活动的“交易成本”,也给美国人民的日常生活带来了很大的便利,美国公民可到法院、邮局或所指定的护照服务处申请取得护照。

(二)日本的身份登记及证件

日本公民的户籍,在登记内容上主要反映作为国民的“公共性身份”和家庭(亲族)关系的“私人性身份”两个方面,很好地起到了户籍的登记身份和公证作用。

日本的户籍制度,有如下特点:

第一,日本的户籍采用的是"依人编制"式,即在每个国民出生后立即为其设立登记卡,将其从出生到死亡的每一次重要的有关身份事项及事件都顺次地记载下来。

第二,日本的户籍属“变动性登记”式,日本是一个人口迁徙自由的国家,实行的是“户口随人走”的制度,其国民在哪里居住和工作由自己选择,选择哪里就自然成了哪里的常住居民,享受当地所有的福利。但有一点迁徙者是必须做的,就是在一个月内国民自己向登记事务掌管者(市、街、村长)提出有关的登记申请书,登记时居住地点填得很细,工作人员问清地点之后,甚至会把建筑物的平面图拿出来核对,掌管者将其申请内容转记于登记注册卡上,之后,原来的户籍材料就会自然变更。同时,申请人必须在一周内向有关部门提出申请,然后更新国民健康保险证和驾照。当然,也可以不申请,但一旦需要看病报销或出交通事故时,那有关部门会按相关法规铁面无私秉公办理。

第三,日本的户籍是"家庭卡片"式,即在每个人的卡片(与公民个人持有文本“住民票”相对应)上记载此人的姓名、出生年月日、性别、家庭成员、与户主的关系等。通过这样的卡片,任何国民的夫妇关系、父母关系、子女间的关系等有关“私人性身份”都一目了然,孩子在20岁的法定成人之前,无权独立设立自己的户籍,一旦成人,完全自由。

有严格的户籍登录制度作后盾,是日本社会治安良好的一个主要原因,不仅使日本人口流动有序进行,不会发生失控现象,人们迁移并非居无定所的盲流,往往是安顿下来之后,选择适合自己的职业,并很快融入新的城市,最终实现安居乐业;而且可以加强日本行政当局和居民的协调,行政当局根据地址容易找到本人,通过加强联络让居民增强归属意识,在享受当地各种优惠的同时,注意遵守当地的行政措施和法令;此外,一旦发生案件,也很容易查到线索,保障了社会治安状况:发案率低,警察破案率高。

六、公民身份登记、发证由民政部门统一掌管的可行性分析

我国的“户警一体”公民身份管理体制存在诸多问题,确实到了非改不可的时候了。笔者认为,中国公民身份的登记、发证应该恢复到由民政部门统一掌管,建议将户籍管理机构从公安部门撤销,相关机构、人员、资料全部并入民政部门,更为合理与可行。理由如下:

(一)该项改革,体现在任何公民的人身自由及其他各项权利,非因涉嫌或涉及公安管辖的违法或犯罪活动范围,不受任何暴力机关的管制与监控,让户籍成为保障人们私权的载体,而不再是束缚人身的绳索,摆正了作为国家主人的公民与作为社会治安服务机关的公安部门之间的关系。

由于民政部门的公益性、服务性,让其管理户口,社会认同度高,易开展工作。即使在身份管理工作中有一些差错,老百姓不会象对公安机关那样愤怒,并进而影响政府形象,社会影响也要小一些。另外,由于民政部门与公安机关职能、理念均不同,因此民政部门在实施中不会像公安机关那样走极端,总是想着怎么控制与强化控制,而是以服务理念为优先,强调公益服务,轻易不会造成对人权的侵犯,也不会象公安机关管理户籍那样,去极力限制公民的迁徙自由。

(二)统一由民政部门管理公民的身份登记、证件发放,机构改革难度小。首先,在中国自古封建王朝,就有“民部(户部)”管理户籍的传统,民国时期就也由民政部门掌管全国的户籍、国籍。中华人民共和国成立后也曾实行过民政部门管理户籍的尝试,有一定历史经验,例如1955年《关于建立经常性户口登记制度的指示》中明确规定:全国户政管理由内务部和县级以上人民委员会民政部门主管。目前,我国从中央到县级政府,均设有民政部门,基层乡镇政府设民政助理,一直在从事民政工作,组织机构健全。中国的民政部门负责优抚安置、救灾救济、社会福利和其他社会事务,比较符合户政管理与身份证管理的属性,便于开展此项工作。

(三)集中户籍资源由民政部门统一管理,达精简机构、降低户籍管理行政成本、提高行政效率之目的。我国目前各级公安机关与民政部门,都有一套机构、人员、资料管理公民的身份材料,前者侧重于公民的出生地、性别、年龄、住所地、有无犯罪记录等基本信息,后者侧重于公民的婚姻登记、社会保障状况,两者间重复登记的内容浪费了行政资源。户籍管理以及公民身份证管理无需通常的警察技能,而需要对入籍、出入境方面具有专门知识,如果将户籍、公民身份证(包括护照)管理划归民政部门机构,既能够解除公安机关的负担,也可以将国家对公安机关的预算用于更加专业化的警察事务方面,还可以减少公安机关在户籍管理方面存在的腐败现象。

民政部门的个人身份信息集中管理,资料更加全面,有关执法或司法机构可以依法程序查询检索,不仅不会影响办案、办事效率,反而更加有利于各部门的相互协调或监督制衡,有利于正面的统一行动避免否面性的扯皮推卸,有力地支持了各方面的社会管理。公安机关就案件需要可以针对性地查询并要求民政部门提供必要的公民身份信息外,也可以学习英、美、法等国和我国香港地区的做法,由公安机关建立犯罪人员资料库,同时限定严格的保密规定、查阅使用规定,在保障人权的同时又能最大有利于维护公共安全秩序,打击犯罪。

当然,如果条件成熟,建议将专门管理国家公职人员个人档案的人事部门,将有关个人经历等身份信息,参照商业保险精算的方式,结合岗位权重与工作年限以积分制的形式计算社会保险个人系数(即个人差别部分),归口民政部统一管理。有利于精简国家各级人事机构的事务,使之集中精力于公务人员的考试、考勤考绩、选拔与任免。有利于推动国家公务人事制度的改革,将僵化封闭的官本位制度改革成灵活、开放、稳定、廉洁高效的现代公务员体制。

(四)统一由民政部门管理公民户籍资料,与多数国家管理体制相同或相似,便于交流和借鉴。考察世界各国的户政,虽五花八门,有民政部门管理、政府设专职户政吏管理、宗教组织管理、入境事务管理局管理、移民事务管理局管理、各地区行政长官管理等等形式,但没有一国是由警察机关管理公民身份户籍的。民政部门实际上承担相当于其他国家内政部包含公民身份登记、社会保障、人口普查的功能,和世界接轨有利于中国的对外改革开放,统一口径便捷了公民或其他相关人对身份材料的查询、证明程序并节省了办事成本。例如公民申办护照进出国境对公民相关权利义务的影响,统一于民政部门的身份管理有利于避免脱节。

(五)有利于构建普遍性与地方性有机结合的社会保障体系的建立,将来公民之社会安全保障制度,包含失业救济、最低生活保障、养老、医疗、教育等内容,必由两部分构成,其基本部分平等、普遍地保障到每一个中国公民,由国家(中央政府或可能称联邦政府)提供制度保障与财政支持,其差别部分则根据公民实际住所地的经济发展状态、公民的服役、纳税与社会保险个人支付部分的缴纳情况,由各地方政府进行统筹、登记、制度保障与财政支持并协调各地区间的转移支付。而此种社保体系的建立,加上在国籍、绿卡、户口、档案、编制以及相关附加的社保等待遇上,由民政部门统一构建公民的信息与管理平台,无论从程序的效率还是实现的效果看,肯定优于多部门分散管理个人信息,也有利于打破人才流动的制度性障碍,减小对市场经济的阻碍。

20世纪以来,随着法治观念深入人心,许多国家都经历了一场由“警察国家”向“社会法治国家”的转变。作为以“和平、理性、公开、法治”为行动准则,“捍卫人权、实现中国民主法治进程”为宗旨的中国民主党成员之一,笔者希望本文浅见,能让政府与公民之间的关系,在中国公民的身份管理制度上,从“权力本位”的管制与服从,转向“权利本位”的服务与监督,起到一点应有的推动之力。

2012年2月12日完稿于中国杭州

文章来源:民主中国 更新时间:2/20/2012

陈树庆:论双重国籍公民的权利义务冲突及解决

关于国籍问题的争论焦点就在于,应不应该恢复承认双重(或多重)国籍的政策,但仅仅做到“公说公有理,婆说婆有理”的各自表述是远远不够的,还应该就对方主张错误的直接驳斥之;有一定道理的,提出切实可行的变通办法。支持有条件、有限度地承认双重国籍(例如对等承认)以及驳斥现有国籍法绝对单一国籍,笔者在有关国籍问题的其他篇幅里,无论从比较法角度,还是利益分析,已经充分论证。本篇就反对实行双重国籍政策之人常常担心的涉及国籍之公民权利平等和权利义务对等原则作一重点论述。

中国社会科学院国际法研究中心研究员陶正华2005年3月13日在北京青年报《双重国籍对中国利少弊多》文章中接受记者采访时认为“中国公民具有双重国籍,除回国和在国内时取得某些便利外,对其本人并无太大好处,相反他们由于必须同时向两个国籍国履行义务而处于困境”。笔者将其具体化,就是具有双重国籍的侨民,法律赋予中国公民应尽的义务,他们是否也应该履行?即拥有双重国籍的侨民是否应该交纳双重赋税?拥有双重国籍、达到法定年龄的侨民,是为所在国服兵役,还是为祖籍国服兵役,或者是为两国都要服兵役?我们认为,按照法理、国际法和国际惯例,“双重义务”问题在法律承认公民拥有双重国籍时都是可以解决的问题。

一、双重国籍的双重义务不能因噎废食一刀切

毫无疑问,拥有一个国家的国籍,就应该履行法律赋予公民应尽的义务,包括纳税和服兵役。有些强制义务,公民拒绝或逃避履行,国家机关可依法采取强制措施甚至追究法律责任,比如在中华人民共和国,相关税法和兵役法、甚至严重的话在刑法上都有明确的规定。至少到目前为止,我还没有看到中国法律已经有这样的条款或案例,说因公民违反纳税、服兵役的义务就可以剥夺其国籍,依据法律面前人人平等、责任自负的原则,对于持有他国国籍的中国公民,仅仅以为担心他们会不履行纳税和服兵役的义务,而不是针对已经发生逃避纳税和兵役义务的具体个人,就要剥夺其中国国籍,那么对于其他实际上有偷税漏税或逃避兵役行为的公民,剥夺他们的中国国籍岂不是更加理由充分?还有,一旦主动放弃或被剥夺(以法定“不承认”的名义)国籍,拒不纳税或逃避兵役岂非更加方便与彻底?这样做,显然就陷入了法律面前一律平等的原则与具体法律条款之间相互矛盾的悖论。所以说仅仅因为担心纳税与兵役义务,就简单粗暴地剥夺中国公民拥有双重或多重国籍的选择权利,理由是不充分的。

解决双重国籍的双重义务问题,必须充分尊重公民的国籍选择权利。我们认为在国籍法中承认双重国籍,并非强制性的搞一刀切,因为到底采取何种个人的国籍状态,赋予了当事人充分的选籍权利。让公民有自主选择双重国籍还是某个单一国籍的权利,并不必然导致该公民只选择双重国籍,因为,拥有双重国籍的权利并不是没有代价的,同时赋予了双重的公民义务。如果双重国籍持有者的两个国籍所属国依法都强制要求其履行本国义务,而该当事人仍旧选择持有双重国籍,那么其本人也必定做好了准备愿意承担双重的公民义务。本人都自愿选择的状态,他人比其还要操心,岂非“皇帝不急太监急”的味道?比如,美国就是承认(默认)双重国籍的国家,并且对于美国公民的义务诸如纳税,有严格的法律规定及有效的制度贯彻。据报道,近年有不少拥有双重国籍的美国公民,因为认为自己所承担的美国赋税太重就申请放弃了美国国籍。过去退出美国国籍只要证明已经履行在退出前的美国公民纳税义务即可,尚未完成的应纳税在退出美国国籍后美国政府仍旧有权追缴,自2010年7月13日起,放弃美国国籍还从既往的免费开始了收取450美金之费用。即使如此,仍有大量外国公民争先恐后地归化美国,在获得美国公民资格和权利的同时承担了美国公民的义务。到目前为止,笔者还没有发现有任何迹象显示,因为担心双重国籍者的双重义务太重而导致美国要改变承认双重国籍的政策。如果在吃饭的人没有担心噎着还在继续吃,而没有吃饭的人担心噎着而不敢吃,说起来也真是可笑!

一个国家,要防止本国公民逃税与躲避兵役,首先就是应该强调贯彻在主权管辖范围内本国的法律效力,就应该在严格执行税法与兵役法的同时,在出境手续上、在申请放弃中国国籍上严格审查是否有未尽之法律义务需要限制。而我国现行国籍法不是去否定中国公民所持有的外国国籍在中国主权管辖内的法律效力,而是优先承认由别国主权所确认外国国籍从而取消双重国籍拥有者的中国国籍权利、放弃中国对他们的主权管辖,岂不是让那些逃避履行中国公民的纳税和服兵役的义务之人,因为“我已经是外国人,不是中国公民了”而更加理直气壮、无受法律追究的后顾之忧?这种“承认外国籍就不承认内国籍”不免让人怀疑:我们的立法在确保公民纳税与服兵役义务上,是在替本国的财政收入与兵源保障考虑,还是在替外国的财政与兵源保障考虑?难道“外国主权的效力优于中国主权的”?我们的立法者到底是忠的是谁?

二、双重国籍者的双重纳税冲突及解决

国家的的税收管辖权在主权所及,包括属地管辖和属人管辖。属地管辖是指一国只能在本国领土范围内行使税收管辖权,属人管辖是指一国只能对本国居民(包括自然人居民即通常所说的公民,和法人居民最常见的是注册本国的公司)行使税收管辖权。《中华人民共和国个人所得税法》第一条规定“在中国境内有住所,或者无住所而在境内居住满一年的个人,从中国境内和境外取得的所得,依照本法规定缴纳个人所得税。在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人,从中国境内取得的所得,依照本法规定缴纳个人所得税”。本条或者其他有关税务法律,从字面严格解释可见,无论是单一中国国籍、无国籍、外国国籍、还是双重国籍,不影响法律的执行。或者说税收法律的实施,与纳税人的惯常居住地、实际营业地、实际交易地而非与国籍具有更加密切的关系。

对于多重国籍税收管辖权的冲突,各国在实践中一般签订双边或多边税收协定,确定解决冲突的规则,例如经济合作与发展组织制定的《关于所得税和财产重复征税的协定范本》(简称“经合组织范本”)以及联合国税收专家小组制定的《发达国家和发展中国家关于双重征税的范本》(简称“联合国范本”)对于税收管辖权冲突问题作了详细规定。两个范本都在原则上规定,各国有权依照本国法律确定纳税人的居民身份,其中对于自然人身份发生冲突时,可以按下列原则解决:一个自然人同时被两个以上国家认定为居民时,当纳税人在某一国有永久性住所,应认为他是该国的居民,如果他在缔约国双方同时具有永久性住所,应认为他是与其人身关系和经济关系更密切的(重要利益中心)所在国的居民。目前各国之间缔结的税收协定基本上参照了经合组织范本和联合国范本,其主要内容一般包括协定的适用范围、有关定义的解释、对于各项所得的课税安排、避免国际双重征税的措施、防止国际逃避税的措施、避免税收歧视的规定、税收饶让规定等。

如果发生两个或两个以上国家对同一跨国纳税人就同一征税对象在同一时期同时课税,即国际重复征税也即通常所说的国际双重征税,居住国基于一定条件下承认来源地税收管辖优先地位时,可以在国内法上采取以下办法解决国际重复征税问题。(1)免税法,指居住国对其居民纳税人来源于境外的并已向来源国纳税的所得,应允许从其应税所得(跨国所得)中扣除,免于征税。在消除和防止国际重复征税诸措施中,免税法对跨国纳税人最有利,但其实质等于居住国对于居民的境外所得承认来源国的税收管辖独占权,使居住国财政收入减少,从维护国家主权角度看不是解决国际重复征税的最佳办法(2)扣除法,指居住国对居民纳税人征税时,允许从应税所得(跨国所得)额中扣除已向来源国缴纳的税款,其余额适用居住国所得税税率。(3)抵免法,是指居住国允许居民纳税人在本国税法规定的限额内,用已向来源国缴纳的税款抵免其世界范围内的跨国所得向居住国缴纳税额的一部分。从各国税法的实践来看,抵免法是常用办法,但在采用抵免法时大多说国家都以互惠为前提条件。(4)税收饶让,指居住国对本国居民纳税人已向来源国缴纳的税额,以及对于来源国为鼓励外国投资者而减免的那部分税额予以抵免。大多说发展中国家在与发达国家签订税收协定时,都要求发达国家实行税收饶让。

三、双重国籍者的双重兵役冲突及解决

因双重国籍之兵役义务最早冲突发生在美国和欧洲国家之间,1812年英国从美国船只上抓去已经归化美国的英国移民,并强迫其入伍,成为英、美两国发生战争的原因之一。法国、西班牙、普鲁士以及其他欧洲国家在这些美国人重新踏上本国国土时,都会将其征召入伍。1867年,班克罗夫特(George Bancroft)出任美国首任驻北德联邦大使后,开始通过与北德联邦缔结双边条约来协调双重国籍问题。此后,美国又分别与其他26个国家签订了类似条约,历史上被称为“班克罗夫特条约”(Bancroft Treaties),其中有一项内容规定:入籍公民返回其原籍国,并呆在那里连续两年就被推定为恢复其原国籍。这就要求他们能够满足任何未了的义务包括在其本国的兵役,并剥夺他们的外交保护。

1930年《关于双重国籍情况下兵役义务的议定书》第1条第(1)款规定“拥有双重或多重国籍者习惯居住在其中一个国籍国,其应豁免所有其他国家的兵役义务”,《1963年欧洲减少多重国籍和多重国籍下兵役义务公约》第五条原则性规定“拥有双重或多重国籍者,应只被要求履行其中一个国家的兵役义务”、“适用模式由本公约成员国签订特别协定的方式决定”,第六条具体规定“除非已经或可能达成一项特别协议而另有规定,下列规定适用于一个人拥有两个或多个缔约方的国籍:1、任何人如果其惯常居住地在一缔约方领土内,则必须在那里服兵役义务。不过,他在19岁以前可以做出选择,自愿在任何其他缔约的国籍所属国有效的服役总时间至少要等于前述缔约方所要求的现役期限。2、住的缔约方之国籍,或者所住国家并非缔约国,可以选择他的任一国籍所属的缔约国服兵役。3、一个人,按照规则第1和第2的要求,应当在相关的国家根据其法律规定履行其兵役,可以被视为在另外任何他也具有国籍的缔约国已经完成了兵役义务。4、一个人,本公约在其国籍所属的缔约国之间生效前,在相关的其中一个缔约国根据该国法律履行了兵役义务,将被视为完成了在另外国籍所属的缔约国的兵役义务。5、根据规则1,一个人已经在相关的一个他国籍所属缔约国服现役,随后他将惯常居住地迁徙到另外一个国籍所属国,将保留其只对于后者(入居国)负有兵役责任。6、本条的应用,在任何方面不得损害有关人员的国籍。7、任何缔约方进行军事动员,根据本条所产生的义务对该缔约方不具有约束力。”

实际上,各承认双重国籍国家的兵役法或国籍法,对于对于双重国籍者兵役义务都有灵活适当的规定,并与其所缔结的有关条约相适应。例如:年满18岁,包括具有外国国籍的韩国人,韩国男子须服义务兵役的。为防止为逃避服兵役而放弃韩国国籍的情况,根据2005年生效的一项法律,有双重国籍的韩国公民,直到完成了他的兵役,或收到了特别豁免兵役,是不能被允许放弃他的韩国公民身份的(From a law that was effective since 2005,a dual citizen could not be allowed to abandon his Republic of Korea citizenship until he finished his military service,or had received a special exemption from military service)。现行《德国国籍法》第28条规定“未经《义务兵役法》第八条的批准,德国人基于自愿,加入他拥有国籍的外国的武装力量或类似武装部队,则丧失其德国国籍,但是根据国家间协议而有权为之的除外”。对于具有以色列国籍的双重国籍人士,如不愿服兵役,在前往以色列前应联系以色列驻本国大使馆,获取免服兵役证明,否则在以期间将被迫服兵役或是受到法律惩罚。1959年以色列和法国曾签订了关于具有双重国籍者服兵役的条约,这一条约于1962年5月7日正式生效。其中第2(1)款规定:居住在两缔约国之一的双重国籍者必须按要求在当事人18岁时所具有永久居留地位的国家服兵役。“根据法国外交部1977年7月12日的声明,法国已经与13个国家签署了类似的双边条约。荷兰与意大利也就同样事由于1962年签署了”关于双重国籍者服兵役的条约“,其中第2款规定”双重国籍者须在常驻的国家履行自己的军事义务“。

四、涉及国籍的公民权利平等原则

反对恢复承认双重国籍的主张其中一条理由是:持有双重国籍的人可以比仅具有单一国籍的人享有多种法律上的优惠条件,这样会造成公民之间在竞争方面的不平等。如果拥有双重国籍的侨民在祖籍国或所在国触犯了法律,能不能受到两国领事部门外交豁免权的保护?是否为影响到国家间的主权纠纷?

这样的担忧,实际上没有正确认识“国籍问题是一国的主权问题,由各国国内法规定”的原则。我们认为,承认双重(或多重国籍)并不等于不加区分地承认每种国籍在不同情况下具有同等的效力。在中国境域内只承认中国国籍的法律效力,不允许拥有其他国家国籍的中国公民享有任何超越法律或其他单一中国国籍公民权利之上的特权,任何中国国家机关保证法律公正实施的行为不受任何外国干预;如果中国公民拥有外国国籍,在该外国国籍所属国境域内,尊重该外国政府和法律的管辖权,即使拥有该公民权益发生损益,也是该国公民应极尽当地法律救济,只要当地法律公正实施,中国政府不予干预。只有外国政府有针对中国公民的特别歧视或法律无效的情况下,中国政府才有责任对拥有该国国籍的中国公民实行必要的外交保护。所以说在任何一国境域内,只要法律是公正而有效的,就不可能产生“持有双重国籍的人可以比仅具有单一国籍的人享有多种法律上的优惠条件,这样会造成公民之间在竞争方面的不平等”。反之,一国境域内如果法律不公正或无效,一个人拥有特权或者其权利受到侵害,与中国是否承认双重国籍没有必然的、直接的关系。很遗憾,我花了很大的努力寻找或检索材料,没有发现那一个国家允许拥有外国国籍的本国公民可以“比仅具有单一国籍的人享有多种法律上的优惠条件”而造成公民之间在竞争方面的不平等;在众多种族歧视包括海外华人受欺负的案例,也没有发现有一例案件加害者公然说或背后承认是直接冲着某国政府“承认双重国籍”来的。

必须注意的是,国籍法是为所有拥有或准备拥有中国国籍的人而立,除涉及国家安全的极少数特定职位人员作出单一中国国籍的特别规定外,承认双重或多重国籍,是对于不特定人员的普遍允许,这种允许是否变成双重或多重国籍的客观事实,完全取决于当事人自己在国外的客观需要和努力,机会或者说起跑线是是平等的。平等地为每一中国公民争取更多的机会,有人利用了这样的机会在无损于中国或其他公民利益的情况下在外国为自己争得了更多的自由和幸福,难道有人不利用这样的机会就可以凭结果的“不平等”就禁止别人拥有这样的机会,与“我不参加运动会,或参加了也不可能拿到名次,别人也就不许参加运动会去拿比赛名次”有何区别?

主权的属地管辖与国籍的属人管辖并非完全对立的,是可以交差重迭适当协调的。世界上有将近85%的国家是完全或一定程度承认双重国籍的,并不见得该公民其他国籍所属国对他(或她)的属人管辖,就妨碍了在本国境域内对公民的属地和属人双重管辖。也就是说,因为承认公民可以拥有双重或多重国籍,照样可以在不损害本国主权的情况下,让公民的自由或权利得到了最大限度的扩张。为什么我们国家非要僵化地将国籍和国家主权做封闭式的捆绑,不能做到有原则的包容和开放?这样做,透析出执政理念是国家对民众控制及压制型主导还国家是对民众服务与管理型主导的问题,在某种意义上说,也是反映了法律意识、立法和执法水平高低和是否自信的问题。

对于属人(国籍)的“法外治权”,或称外交上领事管辖的外交豁免权,我们主张采用国与国对等原则,并根据当事中国公民是否取得所在国国籍加以区别对待的政策。对于未取得他国国籍的中国公民实现充分的属人领事管辖和外交保护;对于已经取得他国国籍的中国公民,实行极尽当地法律救济为主,以国际人权公约和双边条约为依据的外交干预为辅政策。这样做,既尊重属地管辖国的国家主权,也全面覆盖了中国政府的护侨责任,还符合国际法和国际惯例,应该是整合各种分歧妥善平衡的一种结果。

五、涉及国籍的权利义务向对等原则

一般而言,双重国籍的公民这在纳税、兵役等义务,在某些情况下根据本国所签署的国际协定被有条件、有限度的豁免,而这些优惠在其他单一本国国籍的公民无法享有,仅从义务承担单方面来看是不公平的。另一方面,在权利享有上,也有许多单一国籍公民完全享有的权利,而双重国籍者却受到了限制,这也是不公平的。但是基于实践的可行性,只要基本上保持相对等,两者结合在一起综合衡量,仍旧做到了公民权利平等的大原则。

例如,台湾现行的《中华民国国籍法》第二十条规定“中华民国国民取得外国国籍者,不得担任中华民国公职;其已担任者,除国民大会代表由国民大会、立法委员由立法院;直辖巿、县(市)、乡(镇、市)民选公职人员,分别由行政院、内政部、县政府;村(里)长由乡(镇、巿、区)公所解除其公职外,由各该机关免除其公职。但下列各款经该管主管机关核准者,不在此限:一、公立大学校长、公立各级学校教师兼任行政主管人员与研究机关(构)首长、副首长、研究人员(含兼任学术研究主管人员)及经各级主管教育行政或文化机关核准设立之社会教育或文化机构首长、副首长、聘任之专业人员(含兼任主管人员)。二、公营事业中对经营政策负有主要决策责任以外之人员。三、各机关专司技术研究设计工作而以契约定期聘用之非主管职务。四、侨务主管机关依组织法遴聘仅供咨询之无给职委员。五、其它法律另有规定者。前项第一款至第三款人员,以具有专长或特殊技能而在我国不易觅得之人才且不涉及国家机密之职务者为限。第一项之公职,不包括公立各级学校未兼任行政主管之教师、讲座、研究人员、专业技术人员。中华民国国民兼具外国国籍者,拟任本条所定应受国籍限制之公职时,应于就(到)职前办理放弃外国国籍,并于就(到)职之日起一年内完成丧失该国国籍及取得证明文件。但其它法津另有规定者,从其规定”。

又如,埃及国籍法规定“持有双重国籍的埃及公民不能在军警界服务和当选国会议员”;持有海外印度公民证(OCI)的双重国籍人员在印度不能参加投票或竞选,不能担任总统、副总统、国会议员、最高法院或高等法院的法官、其他某些法定职位,未经允许不得进入某些保护区域、不得进行登山摄影或地形勘察研究等活动。

所以说,比较单一国籍和双重国籍,我们在报道上经常看到的指责一方拥有更多的权利,或者抱怨另一方少承担了义务,往往都是片面之词,缺少总体考量的。参考现有的国际法和国际惯例,在尊重国家主权的基础上立足于最大限度谋取公民的自由和福祉,笔者相信在遵守公民权利平等、权利义务相对等的原则下,中国大陆不仅可以制定出承认双重国籍的法律,而且该法律也是行得通的。

陈树庆
2012年2月12日完稿于中国杭州

文章来源:参与 更新时间:2/12/2012

2012年2月10日星期五

陈树庆:对于朱虞夫案,我还能说什么?(附判决书)

文章来源:博讯 更新时间:2/10/2012

绝对的权力,必然导致绝对的腐败,从而严重危害人民的权利与国家的利益。

一个健康的现代文明社会,不能没有反对的声音,不能没有制衡的力量。

对朱虞夫先生的迫害,这不仅是对公民权利的再一次严重侵犯,也是对于宪法与法律的再一次玩弄与践踏。

将“清风不识字,为何乱翻书”与《是时候了》所遭受的结果对比,也是野蛮残暴对于文明的“文字狱”继续。

有了这些认识,加上既往对于本案的一再关注与评论,再对《判决书》进行技术解析,还有意义吗?

请看附件朱虞夫的判决书吧: