2011年11月29日星期二

陈树庆:中国实行“对等承认双重国籍”的可行性分析

如果中国(大陆)“承认双重国籍”,即承认本国公民在取得外国国籍时,不再自动丧失中国国籍,是否会影响海外华人融入居住国社会主流?这个问题,关乎切身的利害关系,相信海外华人在保持对祖国不舍情感的同时,是具备理性、清醒之判断力的,我们认为应该让海外华人享有真正自主的决定权。所谓国籍的“自愿选择”之选项必须是尽可能充分的,而不是被不合理的强制所限定的。

我在《中国政府是否有权力剥夺中国公民的国籍权利?》一文中,重点诟病现行国籍法第九条“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”,认为仅仅因为中国公民取得外国国籍,就必然(法定)丧失中国国籍,是“奴(公仆)剥主(公民)权,”、“损害了中国人民追求自由和幸福的权利,是一条恶法条款,以图将来修正国籍法的时候,能够予以废止”。

前述文章发表后,我看到了民主论坛的洪哲胜先生作出了如下评论:

“我想,中国民主化之后的国籍法最好还是保留当今《中华人民共和国国籍法》第九条规定的‘定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍’为佳。”,“当一个中国人归化美国时,他得宣誓效忠美国。如果这人照旧持有中国的国籍,或者他身已属美国而心仍在中国,他往往会作出伤害美国而图利中国的事情,因此,当中美两国有着利益冲突或者互相敌对时,这人对于美国的忠诚度就可能被严重质疑,而就可能遭受美国人基于自卫考虑的一些过当对待。经常听一些华人自豪地宣称:”我已经归化为美国人,但是我仍然是中国人,我最爱的还是中国。‘对这样的华人来说,防止他继续拥有中国国籍,毋宁乃是助使他安心当好美国人、让他不至于陷入认同困境的一剂预防针。我在这里不是要议论当前的中国政府是否有权力剥夺中国公民的国籍权利;而是要建议民主化之后当了家的中国公民在重订法律的时候,为了自身的利益,维持当前中国国籍法中的这一条。“

洪哲胜先生创办《民主论坛》或《民主通讯》为中国人民争取言论自由以及中国民主化理论的深入、成熟和完善作出了卓越的贡献,虽然在“统独”问题上与我们许多民运同仁意见不一致,但在他主持的媒体仍旧提供了“赞成国家统一”主张者畅所欲言的平台,最为典型的是几乎毫无保留地刊登了王希哲先生一吐为快的维护国家统一言论,洪先生的敬业精神及宽阔的胸襟让所有了解他的人都由衷钦佩。我尊重洪哲胜先生的为人,但对他的上述评论不能苟同,所以就国籍问题继续深入论证如下。

首先引述草庵居士在《独立评论》论坛上《对洪博士编者按的一点质疑》:“根据人权法案,人的与生俱来的权利是不可剥夺的”。“当你出生在一个国家,你的父母也是这个国家的公民,你的出生国籍就是与生俱来的。是你一出生就自然带来的。你可以自愿放弃这个国籍,但任何政府不能剥夺你这个与生俱来的权利(国籍)。”“这就是为什么美国政府尽管实施单一国籍制度,但他不限制也不取消一个人与生俱来的出生国籍的原因。”,“在海外,很多中国人取得外国国籍是出于无奈,这是中国政府造成的。不是个人自愿的选择。除去共产国家,全球没有一个民主国家明令取消或剥夺一个人与生俱来的出生国籍。”。

据我理解,一个诚实守信之人,他(或她)归化美国取得美国国籍,相信他们都是真心热爱美国的,但他们也同样可以爱中国,除非两国发生敌对冲突,通常情况下爱(效忠)美国和爱(效忠)中国是不抵触的。所以在两国和平时期,洪哲胜先生的“当一个中国人归化美国时,他得宣誓效忠美国。如果这人照旧持有中国的国籍,或者他身已属美国而心仍在中国,他往往会作出伤害美国而图利中国的事情”结论可能下得太主观了一点,凭什么说“当一个中国人归化美国时,他得宣誓效忠美国。如果这人照旧持有中国的国籍,或者他身已属美国而心仍在中国,他往往会作出伤害美国而图利中国的事情”,而其他国家的人归化美国并宣誓效忠美国后,仍旧持有固有国籍,就不会“心仍在故国,他往往会作出伤害美国而图利故国的事情”来呢?实际上除了二次世界大战结束以前有过将近六十年不光彩的“排华法案”历史外,现在美国对于所有归化入籍美国的新移民,是没有种族歧视的。说以洪哲胜先生的说法,对于中国人来说,是不公平的。

在和平时期,如果说中国政府承认双重国籍会引发排华,导致海外华人的处境困难,从法理上分析,理由也是很不充分的。因为承认双重国籍,不等于现实的必然双重国籍,当事人实际是否保持双重国籍即使在承认双重国籍的政策下,还基于他们的自主选择。

如果中国大陆政府将来承认双重国籍,在海外华人目前只能选保留择单一中国国籍或者保留单一居住地国籍的基础上,还多了一项保留中国和居住地国双重国籍的权利选项,而不是赋予“双重国籍”的义务来对现有两个单一国籍选项进行强行的限制。我们在思维上,不能把义务的被动型与权利的自主性混为一谈。至于实际选择哪一国单一国籍,或者选择双重国籍,完全根据所处国家的社会环境以及当事人自己的利益、安全等各种因素,经过慎重考量相信当事人会做出最恰当的自主决定。假如在东南亚某些国家确实如人所说的“当地绝大多数华人已经取得当地国籍,不适合也不希望拥有双重国籍”,这种现状本身就是将来承认双重国籍政策所包含、所允许的选项范围之一,因为可以肯定,中国“承认双重国籍”后不会禁止或阻碍他们继续保持现状,承认双重国籍政策包含“中国公民取得外国国籍,可以申请放弃中国国籍”,已经放弃或不再确认中国国籍的人就不用说了,对于已经拥有中国国籍的当事人一旦申请或依法定程序声明放弃中国国籍,可以自主而不是被动地达到“取得外国国籍,自动丧失中国国籍”的效果。这样,难道会发生“承认双重国籍”就等于“只能存在双重国籍”僵化思维者所担心的现实后果吗?为什么要“一刀切”、“一统死”地将部分海外华人的选项强行限制到其他情形不同的华人,比如欧美许多适合双重国籍国家的华人身上?中国古代有“将在外,君命有所不受”、“(君)不知三军之事,不同(干预)三军之政”的说法,在军事上如此,在生活、学习、经营等方方面面有关“应地制宜”的问题都有同样的道理,到底是身临其境的当事人有充分的选项自主决定好呢?还是依靠“家长”以“英明”自居以“关切”为名的的严格限定好呢?道理不言自明。跟何况,封建专制社会政府的职责以“家长(君父、父母官)”对子民的控制和管理为主要内容,已经发展到或正在走向现代民主法治社会政府政府的职责以公仆对公民的保护和服务为主要内容。

中国公民取得外国国籍,有些外国不希望他们继续持有中国国籍,完全可以通过这样的立法来限制持有中国国籍的人,例如“不放弃外国国籍(包括中国国籍)的,不得拥有本国国籍”或者“拥有本国国籍,在本国管辖范围内,外国国籍(包括中国国籍)不具备任何法律效力”。如果该外国真是这么做,那也是他们的主权,我们不能干涉其内政。海外中国人在决定取得居住国的国籍时,就要考量是否会导致其被迫放弃中国国籍,或在该外国境域内入籍后继续保有原中国国籍不具备“法外治权”的问题。在该外国主权管辖范围内,只要其法律公正有效,中国政府是否承认双重国籍,实际上对当地华人没有任何法律效力和利害效果的变化。反之,只要该外国的法律种族歧视或无效,即使中国政府不承认双重国籍,即使当事人也“自愿选择”了放弃中国国籍,华人的权益照样受到侵犯,甚至由于中国政府对于护侨责任的推卸,反而使华人受到的侵犯更加严重。

我们认为某些反对双重国籍者所宣扬的“长久以来,华侨华人常成为殖民地或当地政府转移国内矛盾的”替罪羊“,很多国家都发生过”排华“事件。如果中国政府重又承认双重国籍,容易引起很多国家特别是东南亚国家的猜疑,对经济利益、政治利益都在东南亚的华人长远生存和发展是不利的。”是一种脱离事实的臆想,试问在东南亚尤其是印尼几次重大排华暴乱中,施暴者是以镇压“共产党红色颠覆”为口实(印尼)、以“消灭剥削阶级”为口实(越南、柬埔寨)呢?还是谁听说过因“中国实行双重国籍”为口实呢?实际上东南亚各国几次最严重排华事件都发生在中共一方面利用当地亲共华侨搞统战输出“革命”,一方面取消海外华人双重国籍后!那些被杀、被烧、被奸、被抢的华人,有双重国籍还是单一国籍的区别吗?没有!暴徒们还一一鉴别是拥有中国国籍还是拥有当地国籍然后再决定是否施暴的吗?没有!受害的唯一原因,仅仅因为他们是华人!当然国内也有一些国籍问题或侨务问题的所谓“砖家”以“洞穿事物本质”的口吻说,是因为作为少数民族的华裔比当地占大多数的原住民富有而引发了忌恨,哼!那就让我们看看一个日本外交人员越智松人是怎么写的:“1997年起我在印尼的雅加达工作,目睹了1998年5月份的暴动过程,通过我住的酒店的窗户,能看到当地华人被洗劫的情况。居我们大使馆的人员介绍有几百名华裔女性被当地人强奸、毒打和虐待,男人则被砍掉了脑袋!我坐的汽车也被抢劫者盘问过,问我们是不是华人,当我们用日语回答时,他们挥挥手就把我们放行了。在印尼富有的外侨并不是华裔,而是我们日侨,所以找替罪羊的说法是华人的自我安慰,当地人之所以选择华裔开刀,因为组织发动袭击的人明白,不会有任何人为这些被害者作主。事实上他们的选择是正确的,至今也不知道谁是最终的主谋,也不会有人再去过问,这一切将成为历史,无论中国的大陆,还是台湾都不敢得罪印尼”。

其次,我们认为反对双重国籍者所宣扬的“双重国籍问题极易给国家、个人和国际关系造成危害,使国家不能在保护侨民的正当权益方面发挥有效的作用,也使华侨在当地国经常处于非常困难的境地。”,是在给一种不自信、僵化封闭、狭隘自私、推卸责任的消极侨务及外交政策做辩护。为什么不可以说双重国籍为各国籍所属国之间架构了如亲戚关系般的友谊与和平桥梁?为什么不可以说双重国籍者的人权保护在事发地的属地优先管辖权和另一国籍的属人管辖监督权之间,为双重国籍的各国籍所属国人权事业的协同进步作出了贡献?是把海外侨民或者双重国籍看做是国家的包袱及国际关系的添乱者,还是采用积极开放的侨务及外交政策,是否把海外侨民或者双重国籍者看做是国家宝贵的人才、资金、道义甚至外交资源,看做是国际冲突的刹车片或阻尼剂、国际交流和友谊促进者,不仅折射出执政者的胸襟是否坦荡自信,也充分体现了一个国家当政者内政与外交的能力与层次。

实际上,有不少外国对中国公民归化取得该国国籍时,尚无限制或迫使他(或她)放弃固有国籍,对归化者的中国国籍国都能容忍。我们那所谓“伟大的社会主义祖国”竟然容忍不了,非要刻薄地以“不承认双重国籍”的口实将公民拥有的中国国籍强行剥夺从而推卸祖国的护侨责任,这样的立法,到底是在替外国的主权着想而立,还是在为中国公民的自由和幸福而立?让我想起了乾隆所說:“莠民不惜背弃祖宗庐墓,出洋谋利,朝廷概不闻问”。定居国外的华人,被规定取得外国国籍就“自动丧失中国国籍”,简直就是立法的倒退!

“双重国籍”的承认,目前世界上分三类国家:一类是完全开放型的承认“双重国籍”,有明确承认或默认,比如美国只确认美国国籍,但默认美国公民所拥有的外国固有国籍;另一类是有条件承认双重国籍,这类国家中有不少是采用对等原则承认本国公民可以拥有一些外国国籍;第三类是完全封闭型的不承认“双重国籍”的国家。中国(大陆)如果要改变目前不承认“双重国籍”政策,那么应采用完全承认双重国籍呢,还是有条件承认双重国籍为好?我们认为对等承认双重国籍的方案最好。因为考虑到对于一些不允许其公民拥有外国国籍的国家,基于主权独立及管辖限制的原因,中国法律即使完全开放承认双重国籍,中国公民在取得这些国家的国籍时也无法继续保留中国国籍,显得是我们自作多情,有损于中国法律的威严。我们主张中国法律对于中国公民入籍外国后的中国国籍问题不做强制规定,由当事人根据本身所面临的客观情况自主决定保留还是申请放弃中国国籍,但也应规定对于这类国家的公民归化取得中国国籍时必须放弃原有国籍。当然,此项规定,不得扩展到全部(包括其他,比如中国人归化其国后可以继续持有中国国籍的国家),应实行有区别的对等原则。除要废止现行国籍法法第三条“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”和第九条“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”外,为兼顾中国主权管辖范围内公民权利和国家利益的总体平衡,基于国际法对等原则和国家主权的双重考虑,将来修改国籍法时不妨补充制定下列条款:

一、申请加入中国国籍的人员,有下列情形,不得批准其获得中国国籍:

其中第(X)项,申请人原籍国在中国人入籍时要求放弃中国国籍的,申请人没有退出原籍或书面承诺退出原籍的。

二、对不允许其公民拥有中国国籍的外国,或者取得其国籍必须退出中国国籍的外国:

(一)该国公民被批准加入中国国籍的,不得再保留原外国国籍。

(二)中国公民取得该国国籍,在该公民正式向中国国籍登记管理机关申请退出中国国籍并获得批准前,保留其中国国籍。

三、任何中华人民共和国之机关,不得仅以中国公民取得其他国家的国籍,作为剥夺其中国国籍的理由。

四、原始取得中国国籍或者只有单一中国国籍的公民,无论违反何种法律被追究法定责任,不得剥夺其中国国籍。

五、中华人民共和国国籍的确认及审批机关对具有外国国籍的中国公民,若其中国国籍系申请归化所得,有下述情形的,在追究相关法律责任后,有权做出剥夺其中国国籍的行政处罚:

(一)犯有间谍罪或其它严重危害中华人民共和国存在、统一与完整的行为,被法院判决追究刑事责任的;

(二)违反本法第三十七条第一款或第二款,在中国境内滥用外国国籍或身份证明,以逃避未尽之法律义务或者逃避其他违法行为被追究的。

除本条情形,无论违反何种法律,不得剥夺其中国国籍。

在19世纪末20世纪上半叶,许许多多南洋和美洲等地已经取得当地国籍身份的华侨,为了推翻腐朽没落丧权辱国的满清皇朝建立一个“民族、民权、民生”的共和国支持及献声辛亥革民,为了救祖国于危亡共纾国难参加抗战,就是他们“洋装虽然穿在身,我心依旧是中国心”的集中体现。许多华侨如果不取得居住地所在国的国籍,就无法充分享受当地的法律保障、就无法融入当地的主流社会,当然就难以立足和发展。而广大华侨在海外能够适应环境事业有成,反过来又能更好地成为沟通祖国与世界各国的桥梁,为祖国的建设和发展、为中国总体上赢得更好的国际和平环境作出有力的贡献。中国改革开放从东南沿海的特区开始,之所以取得如此巨大的成功,广大乡侨的牵线搭桥和回国直接参加建设,功不可没。

“人民爱祖国,祖国爱人民”不仅是发自内心的情感和愿望,也是一种义不容辞的相互责任。但我们也不能否定,人的感情也是极易受到伤害的,如果华侨爱祖国,而祖国不考虑海外华侨的实际生存与创业艰难,仅仅因为他们取得了要更好发展所必须的居住地国籍,就抛弃了他们,不再承认他们本应具有不可剥夺的祖国固有国籍,让人叹息这个国家到底是统治者可以任意予给予夺的私产?还是全体中国人包括海外华侨自己的祖国?如果是人民的国家,主人被仆人(公仆)可以随便除籍,岂非笑话?这到底要让海外华侨怎样爱国才好?为了根本上纠正以往六十多年来严重伤害华侨利益和感情的错误侨务政策,力图通过祖国尊重海外华人争取自由和幸福的充分选择权利与努力,担当祖国政府应有的护侨责任,让“华侨忠于祖国,祖国对华侨负责任”在良性互动中更好地培育和发展,应该尽早恢复外籍华人可以选择保留中国国籍的权利,至少在中国这一边应该这么做,并根据不同外国对国籍政策的不同,以对等之原则落实到具体的规定之中。

更新时间:11/29/2011

文章来源:独立中文笔会

2011年11月24日星期四

陈树庆:中国政府是否有权力剥夺中国公民的国籍权利?

《中华人民共和国国籍法》第九条规定“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”,如果定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍后,又不愿意放弃中国国籍的情况下,那么根据该条中国大陆国籍法的规定,实际上就以“法定”的形式,以“自动丧失”之名义剥夺了中国公民的中国国籍之权利。

国籍的本质,是国家与其国民之间有关归属及身份资格的相互确认关系。深入分析,就有这种确认关系谁是主导者,确认关系的宗旨是什么,确认关系的内容和方法如何等等问题。本文试图对涉及国籍法的几个关键问题进行分析,在法理上尽可能做到纲举目张,以说明《中华人民共和国国籍法》第九条之规定损害了中国人民追求自由和幸福的权利,是一条恶法条款,以图将来修正国籍法的时候,能够予以废止。

一、国家的国籍管辖权力和国民的国籍权利

人类社会自从有了国家及其国民后,由于社会性质不同,国家和国民之间的相互关系及地位也是不同的,这在国籍确认上也得到了直接的体现。

在专制社会,国家成了一部分人通过争夺而获得的私产。成功通过“打天下,坐天下”的专制统治者,既然将国家作为其私产,那么作为一个国家所包含的三要素领土、人民以及政府,当然也成了统治者的私产,比如在封建帝王时期“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。”就是最好的注解。一个牧民对于哪些牲口属于自己的进行确认,奴隶主对奴隶的归属作出确认,与统治者以国家的名义对臣民的国籍给以确认,没有本质的区别。这样的国籍确认制度,根据专制统治者的利益取向,以对国民的控制和管理为主要目的,或者说国籍立法以明确国家对人民的“管辖权力”为主导,表面上看是“为国立法”,实质上是为统治者而立,是权力本位;而对于国民来说,效忠代表国家的朝廷、元首或“领导党”,接受管辖或“领导”,缴纳赋税,服兵役和服劳役等内容占其国籍身份法律关系的主导地位,是义务本位。

在民主社会,或称共和国,没有凌驾于国家三要素之上的统治者,全体公民(如以集体概念称之则为:人民)是国家的主人,领土既是人民赖以生存以及是国与国之间区分的空间,政府不再是专制社会权贵管制人民的机器而变成了服务和保卫人民的机器,整个国家基于公民的福祉按照正义之原则而成立,实行依法治国。就像美国宪法序言开宗明义“我们美利坚合众国的人民,为了组织一个更完善的联邦,树立正义,保障国内的安宁,建立共同的防务,增进全民福利和确保我们自己及我们後代能安享自由带来的幸福,乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法”,不仅宪法如此,实际上所有的法律包括国籍法都是“为民而立”。公民的国籍作为一项基本的人权内容,以享有平等的政治、经济以及其它社会权利为主要内容。也可以说民主国家的国籍法,对于公民来说是以保障其权利为主导,属权利本位;对于国家或代表国家的政府来说是履行其对公民的服务及保卫责任(如护侨责任)为主导,是责任本位。但是人类社会只要国家这一社会形态的存在,每个国家各自代表本国人民的整体利益,国与国之间、不同国家的公民之间、国家与外国公民之间的利害冲突还是在所难免,国家权力在更好地服务于本国公民之时,也同样需要对本国公民有一定的管辖权力,需要对本国公民是否拥有外国国籍作出必要的调整或限制。

而国家的性质,不仅有传统的王权专制国家,有“主权属民,公民权利平等、依法治国”的民主共和国家,还有许多形形式式的以民主共和之名参杂使假行各色专制独裁之实的国家,正由于世界上不同国家之间的国家主权性质不同,国籍问题,仅从法理上分析,其本质属性就有显著的区别。更何况即使在相同或类似政治性质的国家之间,由于各国的立法传统、文化习俗以及其他社会人文结构的不同,各国在国籍法上的规定也不可避免地有很大的差别。

国籍问题首先是各国的主权事务,虽没有普世一致的整体格式;但对各国的国籍制度进行比较,也还是可以总结出人类社会的某些共同价值、经验和规律来的。一般而言,以维护统治特权为目标,以管理和控制为主要手段的,在国籍问题上常常喜欢“复杂问题简单化”处理,实行单一国籍制,既便于对境域内国民的统治,也便于推卸对于域外侨民的护侨责,轻轻松松达到所谓“定分止争”的效果;以公民权利为主导的,就以争取和保障权利主体获得更大的自由空间为宗旨,举例说,一个人能够选择或拥有多个公司的股票,可以成为多个公司的股东,常常会感觉出比只能拥有一个公司股票成为一家公司股东要好,同样道理公民就喜欢拥有或可能拥有多个国籍,从而享受或可能享受多国公民待遇,不怕国籍问题的复杂化,至于国家对于本国公民复杂国籍状况所需增加的管理成本问题,通常单个国籍权利主体是不太会去多做考虑的。毫无疑问,国家的“管理和控制”势必对国民的“自由和权利”进行一定程度的限制,并要求公民履行适当的服从和支持义务;而国民的“自由和权利”也以国家履行其“服务和保障”责任为依托。所以,国家“管理和控制”与国民的“自由和权利”,虽然有谁主谁辅之争,但两者不是绝对割裂或对立的,还有一定的相互依存和统一,一个国家的国籍制度,从某种意义上讲,也从本质上反映了国家权力和公民权利之间的调整及平衡状态。

二、国籍的“确认”与“承认”

从字面上解释,法律意义的“确认”既可以是主动的法律关系(不同主体之间以权利、义务、权力、责任为内容的相互法定关系)之建立及明确,也可以是被动的法律事实(包含法律关系的行为或其它客观存在)之认可;而“承认”只是指被动的法律事实之认可。“确认与否”的行为可以产生或取消、保持或变更法律关系,是“承认与否”的前提;而“承认与否”不能根本上否定“确认与否”的法律事实及其所包含的法律关系,但“承认与否”也在一定程度上影响了“确认与否”的适用范围,在“承认与否”的权限管辖范围内决定了“确认与否”的法律效力。

国籍的确认,是各个国家的主权事务,是国家与其国民之间的内国法律关系。每个主权国家都只能确认自己国家的国籍,不能确认外国国籍,外国国籍只能由外国政府确认。国籍的承认,也是各个国家的主权事务。每个主权国家,只能在自己的管辖范围内对外国国籍作出是否承认,而不能在外国的管辖范围强行要求该外国承认别国国籍。可以说:国家对本国国籍的确认,无须与别国商议;而国家对外国国籍的承认,既可以各国独立做出规定或决定,也可以与外国协商而相互间完全承认、有条件承认或不承认。

世界上近200个国家,每个主权国家都只能确认自己国家的国籍,例:有个小孩的父亲是法国人,母亲是英国人,孩子生在美国。他根据自然法(属血)有法国国籍和英国国籍。根据美国宪法第十四条有美国国籍。不同国家对于同一人或一批人各自作出国籍的确认,就产生了多重国籍现象。这样就发生了国籍管辖权的抵触或竞合,需要相对应国家间通过双边条约或多边公约来协调或解决,以表明对于本国公民所拥有的他国国籍是否承认。简言之,对本国籍的是否“确认”是本国专属主权的行使,一旦做出了“确认与否”的决定,就不能以“不承认”的名义来否定自己的“确认与否”行为;对外国国籍的是否“承认”虽然也是本国的主权,但只是一种是对外国“国籍确认”主权行为的被动应对态度,其空间效力仅限于本国主权管辖范围之内。

三、公民拥有外国国籍,本国政府是否有权剥夺其内国国籍?

本国国籍的确认,虽然属于国家主权,但现代社会,作为一个文明的国家也必须遵守自己签署的双边条约或国际公约,也应该尊重普世的文明价值观。1948年12月10日,联合国大会通过第217A(III)号决议并颁布《世界人权宣言》,第十五条明确规定“(一)人人有权享有国籍。(二)任何人的国籍不得任意剥夺,亦不得否认其改变国籍的权利。”,所以,在国籍确认上,对于单一本国国籍的公民,无论发生何种情形包括被追究各种法律责任,代表国家的政府无权剥夺其本国国籍。

那么,对于拥有外国国籍的本国公民,国家是否有权剥夺其本国国籍呢?

在专制社会代表统治者的政府有权单方面解除这种国籍确认关系,“莠民不惜背弃祖宗庐墓,出洋谋利,朝廷概不闻问。”,就像主人丢弃他(或她)的财产那样轻而易举。

在民主社会,国家是“民有、民治、民享”的,公民的个人权利保障与国家的整体利益是得以兼顾和适当平衡的。经过对各国国籍政策的分析,我们认为,在中国公民取得外国国籍没有明显损害国家根本利益和国籍管理制度本身的情况下,代表国家的政府,不能仅仅因为中国公民拥有外国国籍这一行为或事实就单方面剥夺该公民的本国国籍。拥有外国国籍的中国公民,其中国国籍的丧失应严格限制在以下两个方面,第一,公民以政府认可的法定形式或程序声明放弃中国国籍,或公民申请退出中国国籍而得到政府批准,属于国家和公民之间的双方合意行为。第二,拥有外国国籍的本国公民做出了严重损害国家的“存在、统一和完整”利益的行为,或者在本国主权管辖范围内利用外国国籍之身份严重扰乱或损害本国国籍管理制度的行为,除了发生这两种情形外,以服务和保障公民权利为职责的政府无权单方面解除已经确认的中国国籍之法律关系,或者说政府没有权力去剥夺发生这两种情形外的任何中国公民之本国国籍。

世界上大多数国家,不因自己的公民拥有外国国籍而确认其丧失本国国籍。但《中华人民共和国国籍法》第九条却规定“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”,这种“为渊驱鱼”,以削减本国公民权益、专门利外为原则的情形,我们在对各国国籍法的比较研究中实在少见,以民主法治的理念来看是“奴(公仆)剥主(公民)权”,可以认为是明显侵犯人民主权的僭越之举,非常荒唐的。当然,现行国籍法的制定和立法,在法律宗旨上民意的决定性以及在程序上民权的参与性,都有社会和历史的原因而存在重大瑕疵,所以做出这样的规定也在所难免,我们希望在推动中国民主法治进步的同时,国籍法的修正能够予以改正。

四、对本国公民拥有外国国籍之承认状况的比较分析

一般而言,只要承认对方国家的存在,承认对方政府的合法性,各个国家对于非本国公民所拥有的外国国籍,由于该外国国籍的确认是该国籍所属国的主权事务,而与本国又没有直接的利害关系,基本上都采取承认的态度。

但是对本国公民所拥有的外国国籍,包括本国公民取得外国国籍,或外国公民取得本国国籍,或者一个公民原始取得生而具有多个国籍的资格,由于在属人管辖权上发生竞合而需要作出适当的调整。一个国家是强制要求其公民只能择其一而舍弃其它,还是允许其并存?是完全否定本国公民的外国国籍之法律效力呢还是有条件地作出限制?世界上不同国家对于本国公民的外国国籍问题有各色各样的承认模式,大体可以分为三类:有些国家是明确承认或默认的,英国、加拿大、美国等,据不完全统计有90多个国家,占全世界近两百个国家和地区的三分之一强,如爱尔兰国籍法并无明文规定承认双重国籍,但规定“对于加入他国国籍的爱尔兰公民,只有其按法律规定宣布放弃爱尔兰国籍后才不具有爱尔兰国籍。”实际上只要取得外国国籍的公民不依法定程序放弃爱尔兰国籍,等于实际上默认了双重国籍;有些国家最典型的是中国大陆,目前是不承认双重的;还有些国家是有条件承认的,如1909年《大清国籍条例》第二章“入籍”之第三条规定“凡外国人具备左列各款愿入中国国籍者准其呈请入籍:……(五)照该国法律于入籍后即应销本国国籍者”说明以对等的原则,如果中国人入籍该外国人原籍所属国要求放弃中国国籍的,那么该国人入籍中国也应放弃原外国国籍,对于其他无此项规定的国家之人入籍中国,中国国籍法也没做相应限制。即使有第三条第(五)项限制之外国人入籍中国,也有除外情形,《大清国籍条例》第四条规定“凡外国人或无国籍人有殊勋于中国者虽不备前条第一至第四款得由外务部民政部会奏请旨,特准入籍。”,再如1999年8月26日颁布的《波斯尼亚和黑塞哥维那国籍法》第4条规定“波黑公民可拥有与波黑签订了承认双重国籍协定的国家的国籍。”也算是一种对等的有条件、有范围承认。

中华人民共和国公民,取得外国国籍的情况,我们认为属于该公民与外国之间建立的外国法律关系,出于主权独立和相互尊重的原理,中国政府无权干涉和否定这种法律事实,但对该外国国籍在中国主权管辖范围内有权作出是否承认以及法律效力如何的规定或决定。所以现行《中华人民共和国国籍法》第三条“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。”应该排除该法第九条的规定,而作“中华人民共和国不承认中国公民具有外国国籍(注:其实际法律效力,无疑只能发挥于中国主权管辖范围之内)”或者“不放弃原籍的外国人,中华人民共和国不确认其具有中国国籍”,这样的理解才是严谨的,符合法理的。

当然,即使对于第三条规定,我们认为也不能算是最佳的或最合理状态。就中国公民拥有外国国籍的情况而言,既然外国为该公民的自由和幸福都能赋予权利——确认该外国国籍,在没有确凿的事实和理由证明该外国国籍的取得明显有损于中国国家利益或其他公民权益的情况下,我们认为,作为对中国公民权利之尊重,中国(政府)也应该对该外国国籍的法律事实予以承认,同时不妨对该外国国籍在中国主权管辖范围内的法律效力进行必要的限制。

以对等原则,我们中国民主党人认为,对于中国人入籍其国不允许继续保留中国国籍的国家,拥有该国国籍之公民入籍中国亦不允许其继续保留原籍。而不得以此类国家之情形类推到其他允许中国公民入籍并保留中国国籍的国家和其人民。

五、传统“双重国籍”与现代“双重国籍”的处分变化

传统“双重国籍”以原籍的属人管辖为主。

例如签订于1868年的《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》),其第五条规定“大清国与大美国切念人民前往各国,或愿长住入籍,或随时来往,总听其自便,不得禁阻,为实现在两国人民互相来往,或游历,或贸易,或久居,得以自由,方有利益。”,第六条申明“美国人民至中国,或经历各处,或常行居住,中国总须按待最优之国所得经历,或常住之利益,俾美国人一体均沾;中国人民至美国,或经历各处,或常行居住,美国亦须照相待最优之国所得经历与常住之利益,俾中国人一体均沾。惟美国人在中国者,不得因有此条,即特作为中国人民;中国人在美国者,亦不得因有此条,即特作为美国人民”第五条说明了中美两国人民有入籍对方国家的权利,第六条实际上规定了,不管是否入籍,在对方国家仍旧作为原籍(或称固有籍)国民。

再如1908年,荷属东印度殖民地(现印尼)当局强迫华侨改籍事件,1909年清政府制定并颁布了中国历史上第一部国籍法《大清国籍条例》(以下简称《条例》)。《条例》采用的父系血统主义为主的原则,它是在荷属东印度殖民地认同祖国的海外华人之积极努力与清政府拉拢利用海外华人的共同产物。另外,《条例》还对于放弃中国国籍作出了严格限制,体现了强烈的国籍属人管辖倾向。依此《条列》,清政府从此理所当然的具有保护海外侨民的权力,而荷兰殖民者将失去对华侨的控制。荷兰政府当然不能容忍这样一个事实,为了抵制中国国籍法,1910年2月,荷兰政府随即公布了以出生地主义为原则的“荷属东印度籍民条例”。这样,荷属印尼华侨就具有了双重国籍。在中荷国籍之争中,由于广大华侨的祖国认同,导致当时清政府占据主动。

直到现在,法国国籍法仍旧强硬坚持固有国籍属人管辖的优先原则,例如法国人不论以何种方式取得外国国籍,法国仍视之为本国公民,其义务、权利丝毫无增无损。特别是在任何情况之下,不能引渡到法国之外受审、服刑。

说到底,各国的国籍法之目的在维护本国、本国公民的权益。国籍的属人管辖优先于其他法律事实发生地的属地管辖(中国历史上曾称之为“治外法权”),包括在双重国籍问题上,往往不惜作出利己损人的规定,容易引发管辖争端。现代社会对于国籍问题尤其是双重国籍的情况,在尊重和保障普世认同的基本人权之前提下,更加注重于对属地管辖国家的主权包括其法律制度的尊重,一旦发生法律事件,以极尽当地法律救济为主、外交和领事保护为辅的原则进行。

【澳洲教育网】2002年7月22日的一篇题为《中国双重国籍问题探索》的文章中讲了这样一个故事,以色列的国籍规定且辅以犹太人回归法:“任何犹太人一经入境,便可以提出入籍要求,马上成为以色列公民。美国最近有一宗骇人分尸案,凶嫌由父兄陪同潜逃以色列,凭其父的以国国籍,要求当局将他当做以国公民,拒绝美国引渡要求。以色列当局开始为‘国家尊严、民族利益’准备与美国政府周旋到底,但是美国民愤太大,影响到犹太团体,以及受其控制的国会议员,居然史无前例地扣压部分对以美援。因此立竿见影,以色列果然开始动摇,不再坚持凶嫌是以国公民,准备引渡。此事尚有待上诉解决,然而可见以色列国籍法对世界各国一般犹太人的保护备至。”当然,这也是一个属人管辖开始向事发地属地管辖让步和过渡的典型例子。

六、中国政府对“不承认双重国籍”的松动

全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国国籍法》在香港特别行政区实施的几个问题的解释(1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过):……二,所有香港中国同胞,不论其是否持有“英国属土公民护照”或者“英国国民(海外)护照”,都是中国公民。自一九九七年七月一日起,上述中国公民可继续使用英国政府签发的有效旅行证件去其他国家或地区旅行,但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述英国旅行证件而享有英国的领事保护的权利。三,任何在香港的中国公民,因英国政府的“居英权计划”而获得的英国公民身份,根据《中华人民共和国国籍法》不予承认。这类人仍为中国公民,在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得享有英国的领事保护的权利。在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民,可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行,但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。

我们认为这样的规定,基于对国籍问题的属地管辖之重视,实际上也就等于明确了《中华人民共和国国籍法》不承认中国国公民双重国籍的法律效力(即:确认了中国国籍者,不承认其拥有的外国国籍)只限于中国主权管辖的“香港特别行政区和中华人民共和国其他地区”,而不适用于域外。在某种意义上是对《中华人民共和国国籍法》第九条却规定“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”的适用性进行了限制乃至否定。类似规定还可见于全国人大常委会关于《中华人民共和国国籍法》在澳门特别行政区实施的几个问题的解释,“解释”第一条规定“凡是具有中国血统的澳门居民,本人出生在中国领土(含澳门)者,以及其他符合《国籍法》规定的具有中国国籍条件者,不论其是否持有葡萄牙旅行证件或身份证件,都是中国公民”。第二条规定,“凡持有葡萄牙旅行证件的澳门中国公民,在澳门特别行政区成立后,可继续使用该证件去其他国家或地区旅行,但在澳门特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述葡萄牙旅行证件而享有葡萄牙的领事保护的权利。”

中国政府对香港、澳门同胞在国籍问题上的特别处理,是对中国大陆政府自1954年(朝鲜战争结束后)以来的一贯立场及现行国籍法“不承认双重国籍”的松动,基于公民权利平等的原则,这种做法既然对港澳同胞有利,为他们所接受,那么为什么不可以惠及其他所有的海内外中国公民呢?为什么不可以进一步推广和深入呢?

鉴于中国公民目前大量移居国外,为了适应所在国的社会环境并获得应有的权利保障而取得外国国籍;鉴于不少已经取得外国国籍的中国公民对祖国深厚不舍的感情而不愿意放弃中国国籍;鉴于不少祖国发展需要的科技管理人才以及雄厚经济实力人士希望回国发展、投资和生活;鉴于中国大陆现有国籍政策“不承认双重国籍”严重影响了中国公民在国内外权益的充分保障,鉴于我们中国民主党人以捍卫人权、推动中国的民主法治为己任,鉴于我们一贯主张人民权利应当纳入国家的核心利益。所以,就像在社会其他各领域一样,我们在国籍法改革方面也将为全体中国人争取更大的自由和权利,作出应有的努力,本文的研究探讨,只是一个开始而已,不会就此停止对国籍法改革问题的继续关注、研究、探讨和推动。

2011年11月24日晚,完稿于中国杭州

文章来源:独立中文笔会

2011年11月19日星期六

陈树庆:秦永敏先生的家门,防得了谁?

琐事缠身已经多日,今天就我关心的人和事上网一看,吃了一惊,怎么秦永敏先生星期三(2011-11-16)上午又被抄家、人也被带走?我打了一下他搬家后给我留下的手机号码13986183138,没人接;再打家中电话027-86691216,自动回音说“您拨打的电话是空号”,看来至今未归,需要引起各界的关注。

秦永敏先生为了中国的民主人权事业,八一年被法院以反革命宣传煽动罪判刑八年,九三年因为起草《和平宪章》被劳教两年,九八年又因为筹组中国民主党,被法院以颠覆国家政权罪判处入狱十二年。但他矢志不渝,愈挫愈勇,2010年11月29日从武汉汉阳监狱刑满释放后,继续关注中国的民主人权事业,不仅在理论上有深入细致的研究与推广,更积极投入到广大弱势群体的维权报道,组织为贫病交加的民运同仁救助呼吁。

秦永敏先生的作为,为现行体制下专横腐败、社会不公提供了一个和平理性解决的小小窗口,为许多濒临绝路的冤屈民众找到了一线光芒和温暖。可以说,秦永敏先生那种勇敢和坚忍不拔的品质正是当今中国社会所最为稀缺和宝贵的,他那负责任、务实的行为无论对国家还是对人民,都是有大功而无一害的。但遗憾的是,无论中国还是国际历史上,人类社会的文明进步,不可能让任何人尤其权贵们毫发无损,总是建立在对不公正之特权进行革除或限制基础上,才能创造出新的社会活力与动力,这样一来,国家和人民的忠臣勇士,就恰恰就被阻碍历史进步之既得利益集团与帮凶爪牙们视为“眼中钉肉中刺”、非要消灭不可的“敌人”。可以说,这样的“敌人”苦难越深重,就把当时社会的僵化、昏暗、残暴、野蛮衬托得越明显及越彻底,耶稣、岳飞、袁崇焕、彭德怀,张志新、林昭、刘晓波、高智晟等等,莫不如此。我也记不清秦永敏先生这次出来后已经几次被抄家了,几次被武汉公安与国保请去“失踪”了。中共特别爱树典型,看来衬托时代“悲壮”的重任现在落到了秦永敏先生身上,中共当局既然要树秦永敏这一“典型”,我的这支秃笔就不妨助他们一臂之力加以宣传。

为了存托“中国特色”的国之“和谐”,家之“安全”,先不妨比较一下外国的情形。在老牌的“万恶的资本主义”英国,根据《占住者权利法》,即使一个流浪汉,他那栖身的破屋“风可以进,雨可以进,可国王和他的士兵不能进!”还有一个故事,德皇菲特列大帝要在波茨坦宫后院修建一个御花园,正巧在御花园区内有一个又破又烂的磨坊,当然这个磨坊是要拆了。然而磨坊主人无论皇家给多少钱他都不答应拆,因为那是他的祖传。菲特列大帝听了汇报后便通知磨坊主人到了皇宫,菲特列大帝给他做了很多工作,磨坊主人还是不答应拆,菲特列大帝便说:“你不答应我就让强占。”磨坊主人也急了:“你强占我就告你。”菲特列大帝听过这样的话后,从御椅上走下来,握着磨坊主人的手说:“没想到德国的法律被德国人民这样的尊重和信任。”

在中国淳朴的年代和地方,人们仅仅做一篱笆“防君子、不防小人”甚至“路不拾遗、夜不闭户”,现在,纳税人花了不少钱高薪养活了许许多多警察,还要铁门、高墙、铁笼来保护自己的家,以防盗贼。很遗憾,在武汉的秦永敏家,那些负责治安的警察国保们以“执法”的名义,进出自如,想抄查什么、想搬走什么财物、想要抓走主人,恰恰做到了“小人”和“盗贼”都难以做到的事情。据报道,近一年来,秦永敏家这样的情况已经发生了多次,2011年11月16日上午发生的是最近的一次,也是来的人最多的一次、将秦永敏家翻了个底朝天,掠走财产最多的一次,至今房屋的主人还杳无信息!

在法学领域,住所不仅是作为一个财产权利来加以理解和保护的,因为它还直接保护使用者的人身安全、个人隐私等等,所以住所还作为人身权的一部分来加以理解和保护的。唉!秦永敏先生是个有国际影响力的人,他的家虽然防了盗贼,但还是防不了本应保境安民、维护社会治安的“警察”;那么许许多多默默无闻的百姓,他们的家又能防谁?也难怪在强拆面前“叫天天不灵、叫地地不应”了!

陈树庆
2011年11月19日完稿于中国杭州

文章来源:独立中文笔会